第二十届全省检察理论研究年会
推进未决羁押制度非羁押强制措施适用研究
乐平市人民检察院 胡捷 余梓琪???
摘要：近二十年来，刑事案件总量不断增加，刑事犯罪结构发生重大变化，检察机关审查起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，醉驾、侵犯知识产权、破坏环境资源等新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升[1]据此可见，轻罪时代逐步到来。刑事强制措施是保障刑事诉讼重新顺利进行的重要诉讼制度。我国的强制措施可以分为羁押强制措施和非羁押强制措施。非羁押性强制措施具有人身强制性和羁押替代性，能够兼顾司法效率和人权保障，是认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序的重要组成部分。轻罪案件多是发生在人民群众身边的“小案”，但案小人不少、案小事不小，案件背后关涉天理、国法和人情，更与人民群众对公平正义的直观感受息息相关，强制措施的采取对轻罪案件中人权保障便成了关键。本文从我国未决羁押制度的理论研究、现存的未决羁押制度侵犯人权的问题以及轻罪诉源治理层面为对象,探讨如何保障被羁押人员人权保障的相关对策。
一、未决羁押制度的概述
（一）未决羁押制度的概念
羁押制度在学术理论中分为两种模式，分别是未决羁押和已决羁押。已决羁押是指法院作出生效判决之后，罪犯在服刑场所执行刑罚。未决羁押制度，在司法实践活动中通常是指犯罪嫌疑人、被告人在法院对其判决之前，有关机关依法采取拘留、逮捕强制措施，将犯罪嫌疑人、被告人关在看守所。我国刑事诉讼法中对侦查机关及其他有权机关在办理案件的过程中对犯罪嫌疑人、被告人采取限制人身自由的强制措施，进行了非常严格的程序规定。因此，作为适用最为广泛、形式最为严厉的强制措施，它们不得不受到法律最为严格的约束，只有这样，才能够真正有效的保证犯罪嫌疑人、被告人的种种权利不受侵犯。[2]
（二）未决羁押制度的性质
未决羁押制度，为了保障刑事诉讼活动的顺利开展，在法院作出生效判决前对犯罪嫌疑人、被告人进行限制其人身自由。侦查阶段适用羁押制度是主要是为了侦查机关更方便的控制犯罪嫌疑人，对其所犯的罪行调查取证，便于快速高效准确的结束案件调查，顺利将案件移送至人民检察院提起公诉。
强制措施与强制性措施都是公安司法人员在刑事诉讼活动中经常使用的诉讼手段。在我国强制措施的划定中仅包括拘传，取保候审，监视居住，拘留和逮捕五项强制措施。如果犯罪嫌疑人被采取了拘传，取保候审或者监视居住，那么他只是在某种程度上限制了其人身自由，并没有完全剥夺其人身自由。因此，笔者认为，为了实现羁押，应当采取的是拘留或者是逮捕手段。在司法程序层面上也可以成为是羁押制度。第一，羁押的主体是特定的，有权适用强制措施的主体只能是公检法，任何机关，组织和个人都无权适用。第二，适用羁押的对象也是唯一的，强行措施的对象是犯罪嫌疑人，被告人。第三，羁押只是对犯罪嫌疑人，被告人的人身权的剥夺，对罪犯嫌疑人，被告人的财产不作强制处置。第四，实施强制措施是为了预防而不是惩戒。目的是为了保障诉讼的顺利进行，以防犯罪嫌疑人，被告人逃避侦查，诉讼，审判，实行毁灭性犯罪，继续犯罪，以及其他妨碍刑诉的行为。第五，强制措施在我国刑事诉讼法中设有单独一章，其中严格规范对各类强制措施的适用机关，适用条件和适用程序。例如，根据最新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第178条第2款的规定，检察机关办理自侦案件，犯罪嫌疑人若需被采取强制措施，应当要报批检察长，由其批准。
（三）非羁押强制措施适用成像
表1 起诉刑事犯罪人数变化图[3]
表2 起诉严重暴力犯罪人数变化图[4]
表3 近四年乐平市人民检察院诉前羁押率[5]
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时间/指标 |
诉前羁押率（%） |
同比增长（%） |
备注 |
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2023 |
34.48 |
11.57 |
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2022 |
22.82 |
-38.3 |
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2021 |
61.12 |
0.58 |
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2020 |
60.45 |
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2019年暂无数据对比 |
表4 近三年乐平市人民检察院不诉率
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时间/指标 |
不诉率（%） |
同比增长（%） |
备注 |
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2023 |
26.12 |
-10.26 |
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2022 |
36.38 |
21.39 |
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2021 |
14.99 |
1.16 |
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从数据上看，2023年全国全年批准逮捕各类犯罪嫌疑人73.6万人，提起公诉168.8万人，同比分别上升47.1%和17.3%,起诉严重暴力犯罪人数逐年递减趋势明显，而后趋于平稳，犯罪结构出现轻罪化、轻刑化特征。
对于基层院在办理基层案件诉前羁押率以及不诉率的对比可以看出，乐平市人民检察院在办理案件诉源治理过程中极大适用了非羁押措施，但诉前羁押率降低存在一定的“泡沫化”，司法实践中存在这类问题的原因一是过度以来逮捕羁押措施，长期以来，我国传统“有罪推定”的司法理念贯穿于刑事诉讼整个过程，这与我国职权主义模式的司法渊源有关，是倾向于采取更严厉的强制措施来震慑和预防犯罪，以彰显其惩治犯罪的价值追求。此外，逮捕适用条件中的“社会危险性”难以用“一把尺”的标准去把握，司法机关为防止不准确性可能带来的危害后果以及考虑到逮捕指标的因素，往往在可捕可不捕中选择逮捕。二是监视居住于取保候审制度适用的性价比低。对于取保候审而言，对被取保候审人的监督手段有限，仅规定了公安机关执行取保候审时的一些程序性事项及相对人违反禁止性规定时应承担的责任，无法达到对“脱保”现象的根本性预防。对于监视居住而言，司法机关要花大量的人力和财力，监视的效果也并不显著。适用监视居住、取保候审使得采取非羁押强制措施可能反过来阻碍了刑事诉讼的顺利进行，造成司法资源的占用和浪费，从二影响其进一步的使用。但在基层检察院中轻罪案件占比较大，在构建非羁押诉讼制度的同时，探索建立轻刑案件调解前置、案件信息共享机制等配套措施尤为重要。程序法上，轻罪治理程序性规定的操作性有待强化《中华人民共和国刑事诉讼法》分别于1996年、2012年、2018年历经三次修正，通过对逮捕的条件、延长侦查羁押期限的限制，增设捕后羁押必要性审查等制度建设，完成了轻、重分离刑事诉讼制度的总体建设。但部分法律规定表述的操作性有待强化，难以形成量化的评判标准，不适应轻罪治理的时代变革，限制了制度落实的刚性。直接导致了现阶段轻罪治理司法实务中反复提及的难题：未决羁押强制措施的社会危险性的裁量标准应如何把握？相对不起诉犯罪情节轻微应如何评定？
（四）未决羁押制度的目的
未决羁押制度作为诉讼审前阶段特有的极为重要的法律制度，诉讼保障功能是其承继《刑事诉讼法》立法要义所拥有的，最根本、最首要的功能。[6]在司法实践中，犯罪嫌疑人是贯穿整个侦查、起诉、审判阶段的，为了保证犯罪嫌疑人在侦查讯问、审判的时候能够亲自到场参加，保证整个刑事诉讼活动顺利进行。在侦查阶段，羁押的作用非常关键，有利于侦查活动的顺利推进。这一制度不仅能快速高效的使犯罪分子得到法律的追究，也是实现司法公正维护司法的权威和法治的尊严的重要环节。另一方面，对于侦查人员在搜集犯罪嫌疑人犯罪证据更有保障，将一些符合羁押条件的犯罪嫌疑人限制人身自由，避免了绝大多数的犯罪分子将自己的犯罪证据毁灭或者转移，也在一定程度上为侦查人员争取了大量的调查取证的时间和便利。最后，未决羁押也具有保障社会安全和人权的功能。有些犯罪分子在实施犯罪活动之后怕受到法律的制裁而逃匿或者隐藏逃避法律的追究，甚至作出危害更大的犯罪行为，这会使得侦查机关人员会耗费大量的时间精力侦查案件，对被害人及其家属的人身安全也会随时遭受威胁，对证人的人身安全和心理也没有办法保障。因此，依法羁押是在站公民人身安全、社会安全以及司法秩序的角度考虑这一制度是必不可少的。
（五）未决羁押制度的价值目标
党的二十大报告指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，强调“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。轻罪治理蕴含积极立法、能动司法、严格执法的要义，与刑事一体化的内在逻辑一致，即刑法和刑法运行内外协调、治理。随着犯罪结构的变化，犯罪行为人的面目大多不再是穷凶极恶、要靠严惩予以打击，转变为多数犯罪行为人均有正当的职业、稳定的收入、良好的家庭和较好的受教育程度。对于轻罪案件的一体化治理，需要以人为本，从立法、司法和执法层面予以引导、规制，诉源治理，实现犯罪预防，维护社会和谐稳定。从刑事司法程序的前端看，公安机关应当转变对于羁押强制措施的依赖，通过现代化信息手段完善取保候审方式，适度降低刑拘率和呈捕率，以更科学的羁押方式彰显司法文明。
二、未决羁押存在的问题
（一）羁押场所不中立
目前，我国的羁押场所由公安机关管辖，且隶属于本级公安机关。[7]在刑事诉讼中，公安机关的职责是负责侦查案件，看守所的工作则是保障侦查、起诉和审判工作的顺利展开，我国的司法实践观念一直比较重实体轻程序，侦查机关对真相本位的文化观念一直深入人心。而如今假借看守所讯问之名干着侵犯人权的事屡见不鲜。调查发现侦查人员都认为破案才是关键，在走访一些公安机关后发现，一些侦查人员认为只有破案才能代表业务能力强，才是侦查工作的意义。而且他们认为侦查活动是一定离不开羁押的。曾经听过一位公安民警说到，如果不进行羁押，一切侦查活动就都不能顺利进行了。这使得侦查、羁押一直会为一体的情况，并且长久持续，这样极为容易侵犯被羁押人的人权。侦查机关应当明确未决羁押制度并不只是为了侦破案件设立的,侦查机关也不应该将看守所认为能随意讯问更甚至刑讯逼供场所。
（二）滥用羁押措施、非法羁押问题存在
1.适用强制措施违反比例原则
侦查阶段，侦查机关在开展侦查活动时，将羁押措施作为首要的手段，一遇到稍微复杂点的案件便会采取拘留、逮捕措施，并没有严格把控好羁押措施的适用，反而大量的泛用。这是有背比例原则的，比例原则应当在侦查机关侦查的时刻过程中，在能够达到目的的情况下适用对相对人损害最小的措施，因此，在能适用非羁押性措施的情况下尽量不采取羁押效果的强制措施，即使在案件符合羁押条件的情况下，也要明确羁押的期限，和羁押必要的限度范围内，这一要求也要遵循比例原则往往是侦查机关所欠缺的，羁押期限和犯罪嫌疑人的所犯罪行不相适应。在一些轻罪的案件中适用的羁押期限与重罪案件适用的羁押期限并无区别，必然会导致对人权的侵犯。根据调查，在轻伤害类案件，在侦查阶段被害人一方会以犯罪嫌疑人是否被羁押来主观判断司法机关有失公正，认为司法机关是故意偏袒犯罪嫌疑人一方才采取的非羁押措施，导致释法说理、矛盾化解工作困难，也大大提高了羁押的比例。
2.超期羁押、变相延长羁押期限
在几十年前的中国超期羁押问题会时常出现，超期羁押著名案例—谢洪武案，无相关罪名、无法律卷宗、无有罪判决、无羁押期限被公安机关非法关押了28年之久。在过去法治不健全的年代里，这类案件的发生数见不鲜，经常就有人无缘无故被关了起来，一关就是几年，特别是那个时代的民营企业家。但在当今法治社会里，强调对人权的保障的背景下，很少还会出现这类案件的悲痛发生。但是变相延长羁押期限的问题却屡见不鲜，网络时代，网络犯罪也肆意众生，疑难案件也比较多。侦查机关在羁押期限内无法侦破案件，为了查清事实真相，将嫌犯移交至检察机关提起公诉，便会利用法律各种可以延长羁押期限的方法，为侦查取得更多的时间。例如，将案件审理程序由简易程序转为普通程序，审理期限则要从决定转为普通程序之日起开始计算，还有一些案件涉及犯罪嫌疑人身份不明确，则羁押期限要从确定身份之日起计算......各式各样的延长期限的手段屡见不鲜，以至于在开庭审理之前犯罪嫌疑人会被羁押三年、五年之久，扭曲适用现存的羁押期限的规定模式既不符合罪行相适应的原则，也有违公平公正原则。
（三）人权保障的理念未深入贯彻
我国一直秉持着以立法为轴，制度改革一直在路上。2020年5月最高检工作报告中全国人民代表周光权指出，要进一步降低审前羁押率，强化法律监督，保障效率和人权兼顾。
“国家尊重和保障人权”第一次出现在2004年的宪法修正案中，正确的观念是制度的灵魂，要实现法治社会，关键是实现全体社会人员对法律意识和观念的加强。虽然我国的未决羁押制度在传统法律文化的影响下，在维护国家安全社会公共秩序、打击犯罪等方面取得了极为优秀的成绩，但随着一些人去侵犯的问题浮现这对国家倡导的人权保障并且对公权力滥用的控制没有帮助。侦查机关一味地追求快速的突破案件，惩罚犯罪，而忽略保障人权的核心价值。对于社会而言，惩罚犯罪的深度层面也是为了保障人权，保证公民不受非法侵害，降低犯罪率。对于罪犯来说，盲目关押会产生逆反心理，首先侦查机关等国家公权力都不深入贯彻人权保障，很难使得出狱的罪犯或者是因错押而释放的普通人产生报复社会的心理，不利于社会治理。
三、完善未决羁押及推进非羁押强制措施制度建议
（一）设立中立的羁押场所
学界一直呼吁将未决犯的羁押与已决犯一同交由专门的刑事执行部门行使，同时将看守所不再隶属同级公安机关，而是同监狱一样一起归司法行政部门管理。[8]我国司法行政部门主要负责管理监狱和律师工作，对监狱羁押管理有一定的体系和管理办法，行政部门不同于司法部门，司法行政部门属于政府的职能部门，行政管理意识强且没有侦查权、检察权等追究犯罪，处罚犯罪等职能，在抗辩双方中具有中立的地位。此外，司法行政羁押监管程序具有相对的独立性，防止其他机关的非法介入，并且我国《中华人民共和国监狱法》对监狱管理制度有着明确地规定，监管设施也比较完善。与看守所相比较，在制度上，羁押场所的管理上，监督考核，羁押程序上等多方面更加完善，因此将看守所的职能划归于司法行政部门管辖较为合适。
（二）完善羁押适用制度、期限
1.深入贯彻羁押必要性审查
根据我国《刑事诉讼法》的规定，人民检察院是法律监督主体，对被羁押人员进行羁押必要性审查是基本职责。我国这一制度与英美法系国家不同，对羁押的审查也越比较中立，这也意味着审查主体对各方当事人都要处于公正的态度。并且行使审判权时应当完全客观和独立。身为审查主体的刑事执行检察部门，应该在程序运行上始终都贯彻无罪推定原则。
目前我国司法实践中对羁押必要性审查是采用书面的形式，虽然能够提高羁押审查的效率，但是以书面化的形式审查在一定程度上剥夺了犯罪嫌疑人的陈述权，不有利于全面地对案件事实的了解，也不利于对被羁押人的羁押实时羁押状况的了解。因此，我认为有必要改善书面化的羁押必要性审查。首先，检察机关应当公开审查羁押程序，将控，辨，审三方都吸收进去，在审查机关的主持下，控辨双方均到场参加审查程序，犯罪嫌疑人的辩护律师、近亲属等都有权参与审查程序。其次，加强羁押制度和羁押必要性审查的法治宣传工作，以公众为基准加强法制教育，树立侦查机关在侦查案件时并不是只有拘留和逮捕两种强制措施，还有一些非羁押性强制措施例如取保候审，监视居住等。最后，检察机关作为审查机关无权直接对被羁押人员释放或者变更强制措施，更多的只是建议，这样的程序设置会导致效率的低下，审查机关的审查结果的执行力度不够甚至会有偏差。因此，要加大对羁押审查的力度和惩处力度。
2.按比例原则设定羁押期限
所谓按比例原则规制羁押期限，就是在设置被羁押人的羁押期限时，羁押期限的长短要考虑被羁押人的犯罪性质。从本质上来说，羁押是一种强制措施。如果被羁押人的羁押期限超出判处的刑期，就会侵害被羁押人的权利。[9]根据我国的刑诉法的现状，根据案件情况，对于预先判断出会被判处有期徒刑以下刑罚的尽量不采用羁押措施，对于，触犯国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、严重危害人身安全犯罪等性质恶劣的情况，采取羁押措施。比如，大陆法系法国刑事诉讼法规定，被告人最终判处5年徒刑以下刑罚的，羁押期限一般不会超过4个月，被告人最终判处5年徒刑以上刑罚的，羁押期限为一年，必要时可以申请延长一年。实际上比例性原则不仅适合是否采取何种强制措施，还适用于羁押期限，强调羁押期限的长短与被羁押人所涉嫌的罪行和刑罚要相适应。因此，我国可以设定，按照犯罪性质设定具体羁押的期限，例如，可能被判处徒刑以上的，根据情况需要采取羁押措施，羁押期限为6个月，可以延长6个月；对判处徒刑以下的，羁押期限为2个月。
（三）提升人权保障观念
在刑事诉讼活动中，办案机关行使侦查权触及到公民的基本权利时，应当维护国家权力和保护公民权利之间寻找平衡，注意保护未决羁押人员享有的基本权利。[10]侦查机关树立起保障未决羁押人员享有的基本权利的理念，而不是为了侦查效率一味地忽视。例如，根据案件情况和家庭情况能够对犯罪嫌疑人采取非羁押措施则采取非羁押措施，对被羁押人员同等对待，禁止有罪推定。对于被羁押人员的部分民事权利也应当提供法律途径保障，例如，女性的隐私权，在看守所或者其他羁押场所中，会出现监控摄像头密集，保证秩序和安全，但是考虑到女性日常生活诸多不便应当将注意对女性隐私权的保障。
2021年十三届全国人大四次会议中最高人民法院工作报告对人权保障方面提出加强要点，惩罚犯罪同时做到人权保障。务必使有罪的人受到法律的公平制裁，无罪的人不受到追究。贯彻会议精神最大限度的保障未决羁押人员的基本权利是首要任务，也是司法公正的前提。
（四）加强非羁押监管模式的数字化转型
推动监管模式变革,构建数字监管新格局一是调动律师、监护人、保证人等多元主体协同监管。传统“以人为主”的监管模式需要监护人、保证人等主体投入较多时间精力,不利于调动这些主体监督的积极性。而且,“以人为主”监管模式更强调发挥单一主体作用,缺乏信息互通共享,导致信息封闭,监管低效且“碎片化”。监管模式数字化转型,有助于律师、监护人、保证人等多元主体及时了解被追诉人行为动向,调动其参与监督工作的积极性。而且,该种转型还有利于搭建信息互通共享平台,鼓励保证人、监护人、律师等多元主体共同参与监管,并形成以公安司法机关为主,保证人、监护人等为辅,即“一主多辅”的监管格局。二是促进监管方式柔性化。柔性监管是“以人为中心”的人性化监管方式。监管模式数字化转型有助于监管方式柔性化。被追诉人可通过定时打卡等方式汇报个人行踪,无需佩戴电子脚镣、电子手环等具有人身束缚性的电子定位装置,监管方式更加柔性化。而且,该种监管方式还顺畅了公安司法机关与被追诉人间的信息传递与交流,公安司法机关可通过提醒、指引等柔性化的方式督促被追诉人遵守监管规则。对于轻微违反监管规则的情况,可及时告诫被追诉人,适时纠正,而非采取逮捕等强制措施,彰显司法温度。更重要的是,数字监控机制需被追诉人的互动参与,而非仅依靠权力强制控制被追诉人,有利于监管方式从刚性转向柔性。三是实现监管精细化与智能化。推行适用智能软件的开发，例如“非羁码”App兼具外出提醒、违规预警、定时打卡和不定时抽检等多项功能,公安司法机关通过“非羁码”App即可在线完成被追诉人外出请假审批、实时位置信息监测等工作。四是运用多种监管手段加强全程监管。从监管方法看,监管模式数字化转型有助于公安司法机关综合运用多种监管手段,构建系统完备、运行有效的监管机制。四是加强“前瞻性监管”与“预防性监管”。“前瞻性监管”是监管模式数字化转型在监管时间上的重要转变。采用数字监控方式,公安司法机关可主动分析被追诉人行踪,事先评估可能出现的风险,改变传统被动式、响应式监管机制,增强监管工作前瞻性。“预防性监管”是监管模式数字化转型在监管重心上的重要转变。即公安司法机关通过实时掌握被追诉人某个“时间点”与“时间段”的位置信息,科学预判被追诉人的审前风险,促使监管重心从以救济、应急为主的末端监管转变为以风险预警、预判为主的源头监管。
