民事诉讼虚假调解是指民事诉讼活动中诉讼当事人之间恶意串通或者诉讼当事人与审判人员之间恶意串通，虚构事实，隐瞒真相，采取虚假的诉讼主体、事实及证据的方式提起民事诉讼，并以调解的方式迅速结案，以获取一定非法利益的行为。司法实践证明，检察机关依法介入虚假诉讼监督能弥补法院对案件事实及涉案证据可能存在审查不严的弊端，有效遏制虚假诉讼。最高人民检察院2019年5月22日召开新闻发布会，通报近年来检察机关加强虚假诉讼监督工作情况，2017年至2019年3月，全国检察机关共监督虚假诉讼民事案件5455件。其中2017年办理1920件，2018年办理2883件，2019年第一季度办理652件，上升趋势明显。从这些虚假诉讼案件可以看出，以调解结案居多，民事诉讼虚假调解作为诉讼方式的风险逐渐显现，因此，加强民事诉讼虚假调解的检察监督显得尤其重要。

一、民事诉讼虚假调解检察监督的立法现状与不足

2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》中都对检察院的民事监督范围进行了扩大。同时，修改后的《民事诉讼法》第208条也从立法的角度对检察机关的民事调解监督权进行了确认。但司法实践中检察机关缺少对民事调解书开展检察监督的经验，虽然立法上确立了对调解书的检察监督权，但是，在“宜粗不宜细”的立法原则指导下创制出来的法律条文既原则而又粗放，不可避免地表现出内容的粗放性和模糊性的缺陷。随后2013年11月18日最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则》，涉及民事调解检察监督内容的也仅三个法律条文，且只是对民事调解检察监督方式作了规定，法律规定的粗浅既导致了检察机关无法有效开展民事调解检察监督工作，也导致了当事人对民事调解书的“申诉难”。而且，民事调解制度本身对当事人权利保护不够。一方面，对于发生法律效力的调解书，当事人不能上诉，只能申请再审，而且应当举证证明调解违反自愿原则或调解内容违法。事实上，当事人举证难度很大，启动再审程序也是难上加难；另一方面，第三人权利保障不足。实践中，虚假调解、恶意调解现象经常发生，双方当事人利用调解的方式达到规避法律责任的目的，而置第三人合法利益于不顾。在这种背景下，2015年虚假诉讼正式入刑，标志着我国在打击虚假民事诉讼的道路上向前迈了一大步。2018年最高检部署在全国检察机关开展虚假诉讼专项监督，发布《最高人民检察院关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，强调要加强对涉“三大攻坚战”虚假诉讼的监督和惩治。“两高”联合发布《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》。这些都是对虚假诉讼现象的有力打击，也是我国民事诉讼虚假调解现实情况之所需。但是这些法律及司法解释都没有对民事诉讼虚假调解做出专项规定，有些内容仍不明确，缺乏可操作性，无法满足司法应用的需要。表现在：

(一)对“两益”没有界定

民诉法规定人民检察院有权对损害国家利益和社会公共利益的调解书进行监督，将监督范围限制在损害国家利益、社会公共利益的调解案件。然而在“大调解”背景下，司法实践中法院基本都贯彻能调则调的原则，易忽视对案件事实应有的合法性审查。现有法律和司法解释又没有对“损害国家利益、社会公共利益”的外延做出准界定。因此导致民事诉讼调解案件数量并不多。

1. 启动程序没有明确从修改后的《民事诉讼法》第208条第2款的内容可以看出，民事调解检察监督程序的启动是以检察机关的“发现”为前提，但如何发现民事诉讼法和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》皆未对此作出明确规定，是理解为当事人向检察机关申诉促使检察机关发现并立案，还是理解为检察机关履行职权的过程中发现而自行立案？司法实践中多有困惑。
2. 检察建议监督与抗诉监督的适用情形未予区分。良好的监督制度设计应区分不同情形以便当事人及检察机关理性地选择监督路径，以充分发挥不同监督方式的优势。但是，民诉法第208条的规定并未区分民事再审检察建议和民事抗诉各自的适用情形，也未明确适用原则，因此民事再审检察建议与民事抗诉在启动再审功能上存在重叠的情况。二、民事诉讼虚假调解检察监督实践中面临的困境（一）案件线索发现难从实践来看，检察机关不直接参与法院的调解过程，对损害国家利益、社会公共利益的调解案件的发现主要依靠在办理其他案件中发现的线索，且由于调解案件证据标准低，调解笔录简略，检察机关即使查阅所有案卷材料能够主动发现调解书损害“两益”的可能性也是非常小的，即便发现问题，通常距离纠纷发生的时间已较久远，案件的进一步审查也有相当的困难，这可能导致民事诉讼虚假调解检察监督的效果不理想。（二）对损害第三人利益的虚假调解案件能否监督认识不一在“大调解”背景下，司法实践中法院基本都贯彻能调则调的原则，易忽视对案件事实应有的合法性审查，故常常是案件双方当事人串通调解，损害第三人利益。而很多人认为，民事诉讼虚假调解案件原审双方当事人虚假事实与证据获取调解书，主要是为了个人谋取不正当利益，损害的也主要是第三人的利益，跟国家利益、社会公共利益似乎关联不大，故检察机关不宜介入监督。基层检察院在办理以调解书结案的虚假诉讼案件中对此问题多有困惑。且如无利害当事人或案外人举报的情况下，检察机关对于此类虚假调解的监督往往束手无策。如原告叶某与被告某房地产有限公司商品房预售合同纠纷一案，在法院调解过程中，该房地产公司十分爽快地同意向叶某支付数额巨大的违约金。经调查，发现该房地产公司总经理王某虚构叶某向该公司购置房产的事实并提起诉讼，以达到该房地产公司不予清偿其向农业银行5000多万贷款的非法目的。（三）查处手段有限我国民事诉讼法第二百零八条及人民检察院诉讼监督规则均赋予了检察机关调查核实权。这就包括对案件程序性问题的调查及对实体性问题的调查，但又对我们的调查措施进行了限制，人民检察院民事诉讼监督规则第六十六条规定，人民检察院调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。也就是说，在没有确凿证据证明当事人涉嫌伪造证据的前提下，查处该类案件只能依赖于当事人的自愿配合。同时，对于有关单位或个人不配合的情况，法律没有赋予检察机关一定的惩罚性手段，而只是在人民检察院民事诉讼监督规则第七十三条规定，拒绝或者妨碍人民检察调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令纠正，涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。（四）监督方式乏力我国民事诉讼法第二百零八条及人民检察院诉讼监督规则规定了对于民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，检察机关可以提请上级人民检察院抗诉或向同级人民法院提出再审检察建议。由于检察建议并不必然引起再审程序，方式较为柔和，法院容易接受和配合。其劣势在于缺乏刚性，是否能发挥作用无法确定，要取决于与法院的沟通协调情况。虽然《监督规则》对检察建议进行了相关规定，但也只是单方面的“一厢情愿”，法院没有赋予检察建议刚性，从司法实践的情况来看，鉴于认识上的差异以及检、法两家在一定程度上的矛盾，法院不予理睬检察建议的现象时有发生，严重影响了监督效果。 三、完善民事诉讼虚假调解检察监督的思考与建议（一）明确界定和细化民事调解案件检察监督范围认为检察机关只能对损害国家利益和社会公共利益的民事调解进行监督的意识，对于检察机关来说，无异于是“自废武功”，对民事诉讼虚假调解检察监督的适用，也将受到极大的限制。其结果，既有悖于立法机关授权检察机关对调解书实施监督的初衷，也无助于维护司法公正。笔者认为，以调解书结案的虚假诉讼，不但在结果上损害了他人利益，而且因当事人虚构事实伪造证据，利用司法程序达到非法目的，严重扰乱了司法秩序，浪费了司法资源，损害了司法权威，这无疑损害了国家利益。认为虚假诉讼形成的调解书只侵犯了案外第三人利益，而未损害国家利益和社会公共利益，就如同认为盗窃行为只损害了财产被盗的公司的利益而未损害社会公共利益一样荒谬。因此，民事调解案件检察监督的范围也应包括违反合法原则及当事人恶意串通损害第三人合法权益的虚假调解情形。如江西某房地产有限公司与汪某商品房买卖合同纠纷虚假民事调解一案，法院的承办人为达到帮助本案的原告江西某房地产有限公司顺利调解结案并减少诉讼费的目的，办理了这起从调解内容及调解结果都存在虚假的案件，且诉讼程序违法。虽然本案的另一当事人汪某对于调解结果是认同的，本案没有损害当事人和第三人利益，但是本案明显违反了《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十五条第一款及第一百二十六条的规定，损害了国家利益和法律权威。故检察机关对于本案也可以进行监督。（二）建立多元民事调解检察监督方式虚假民事调解案件往往涉及当事人造假、诉讼代理人造假，甚至法官造假等问题，因此需要监督的对象和环节较多监督点不仅仅限于调解书等裁判结果，还包括当事人、诉讼代理人以及法官的违法行为等。为此，民事调解案件检察监督方式应向多元化发展，抗诉直接引起再审程序，具有强制性，属于较为刚性的监督方式。检察建议和再审检察建议并不必然引起再审程序，在不适宜抗诉的情形下实现对民事调解案件的监督，属于较为柔和的监督方式，在实践运用中较为便捷，法院也比较愿意接受。笔者认为，应当根据不同的违法情形采取相应的监督方式，构建以再审检察建议为主、抗诉为辅、综合多种监督方式的多元化结构。当调解协议损害国家利益、社会公共利益时，当审判人员存在违法行为时，检察机关作为法律监督机关，作为公共利益的代表，应采用抗诉的监督方式，为国家和社会公共利益提供绝对保障。而再审检察建议因其刚性不足，且缺乏可操作性和权威性，在这种情况下不适宜使用。当调解协议违反合法原则、损害第三人利益等违法情形时，可以通过再审检察建议的形式进行监督。同时，要运用检察建议等方式督促法院或者相关职能部门对参与虚假诉讼的当事人、代理人等进行相应惩处；如果发现调解活动中有犯罪线索的，可采取违法行为调查或移送相关部门处理。（三）配备足够的、强有力的民事检察干部队伍当前，民事检察力量按照实际工作开展的要求显然是不够的，与全面开展民事检察监督工作，尤其是虚假诉讼监督工作，仍然有较大缺口。以笔者所见，民事检察队伍要适应实际发展的需要，首先要有足够数量的干部，不能使虚假诉讼监督工作捉襟见肘，力不从心。其次，民事检察干部队伍要有高度的政治素质，有鲜明的政治立场，充分认识自己工作的重要性，提高做好民事检察工作特别是虚假诉讼监督工作的信心和决定。再次，也是最重要的，就是民事检察队伍要有良好的、适应工作需求的专业素质。虚假诉讼监督需要相当高的民法、商法、知识产权法和民事诉讼法的专业素质，有较强的发现认定事实、适用法律错误的能力，有能够识别虚假调调解的专业技能。做不到这一点，不能成为精通民事检察业务的检察官，就很难发现问题。因此，各级检察机关应当配备足够的、强有力的民事检察干部，才能让民事检察监督职能充分发挥出来。（四）积极运用调查核实权法律虽然赋予了检察机关的调查核实权，但如何运用好该项权利是检察机关面临的一个考验。民事诉讼虚假调解往往涉及的当事人人数众多，人员关系复杂，案情真假交织，处理上刑事、民事关系交织。要证明案件虚假之事实、证据、代理、调解等，必须依靠艰苦细致的查证工作。当然，在办案中也必须强调，调查核实权要慎用、用好，坚持必要性原则，注意权力边界，防止调查核实权被滥用。在证据收集方法上，要注意把握先收集客观证据后收集主观证据，先调查外围证据再接触当事人的查证原则。就主要事实的询问，要求用客观证据作支撑、用细节问题和彼此的矛盾点去揭穿当事人的虚假陈述。
3. 赋予检察机关必要的参加案件调解权检察机关在必要时参加调解案件，是检察机关诉中监督权的体现。一方面，检察机关参加调解案件，在法院主持的调解过程中充当“旁观者”的角色，客观上形成一种“无形的威慑力”，如果发现调解过程中存在监督事由，应在调解结束后，针对不同的监督内容作出不同的处理。当然，检察机关也没有足够的人力物力来对民事调解案件的全程监督，因此，笔者建议，检察机关参加调解案件主要需要依靠当事人申请，依职权参加为次要方式。具体来说，法院应在调解前告知当事人有申请检察机关参与的权利，当事人申请的，法院应当通知检察机关参与调解过程。对于涉及国家利益和社会公共利益的案件或者本辖区内有重大影响、人民群众或社会各界关注的案件以及影响社会稳定的当事人人数众多的共同诉讼案件，检察机关可以依职权参与到民事调解过程中。（六）充分运用一体化工作机制，注意形成监督合力由于基层检察院民行检察队伍配置相对薄弱，仅靠一己之力办理虚假诉讼检察监督案件难度较大。为此，要善于借助检察机关内外部力量。在虚假诉讼识别、制定工作方案以及调查核实阶段，上下级检察院之间及时沟通、上级检察院靠前指导非常重要。在查证环节，上级检察院必要时也可抽派力量帮助开展工作，与基层检察院一道化解难题。对虚假诉讼行为涉嫌犯罪的，应当及时将线索移送公安机关，适时依托公安机关的刑事调查取证来突破案件和完善民事调查核实工作。（七）建立和完善虚假调解惩戒机制在司法实践中，法院再审阶段对虚假调解案件一般只是撤销原调解书，极少移送公安机关处理。同样地，在检察机关提起抗诉或也较少追究虚假调解相关人的刑事责任，这就导致虚假调解人的违法成本较小，不足以形成威慑与惩戒。因此，建立和完善虚假调解惩戒机制，对参与虚假调解的相关人员，要根据情节轻重，坚决依法予以罚款或拘留，涉嫌犯罪的，及时移送公安或检察机关。同时，要坚持打击利用审判权谋取不正当利益的虚假调解行为，严查虚假调解背后的审判人员的职务犯罪，尤其是当事人、律师与审判、执行人员串通进行虚假调解的行为，维护司法公信力。

结 论

近年来，民事虚假诉讼案件发生近年来呈上升趋势，从这些案件来看，以调解结案居多，民事诉讼虚假调解作为诉讼方式的风险逐渐显现，已引起理论、立法与司法实国务界的高度重视，这种情况下，加强民事诉讼虚假调解的检察监督显得尤其重要。但是我国现行立法仍然存在一些不足，使得在实践中开展民事诉讼虚假调解检察监督工作面临一定的困境，最后提出针对性的意见建议，希望能够为相关研究或机构提供参考和借鉴。

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