试论酌定不起诉制度运行现状与完善

乐平市人民检察院 余梓琪*

【摘要】酌定不起诉又称相对不起诉或轻罪不起诉，最早在1996年《刑事诉讼法》中出现这条概念。酌定不起诉作为起诉便宜主义的一种方式，赋予了检察机关自由裁量权，体现了两种司法理念，一是对司法资源起到了缓解的作用，检察机关将一定的案件进行了分流，二是对一些性质轻微案件中的当事人保护的一种方式。根据最高人民检察院2021年工作报告显示全国最新的拟判处三年有期徒刑的轻罪案件占总案件的77.1%，我们国家的酌定不起诉有很大的适应空间，但酌定不起诉的制度适应却不是很理想。本文通过以乐平市人民检察院近五年的数据分析，浅析酌定不起诉目前存在的问题，前景以及改进的对策。

【关键词】酌定不起诉 检察机关 认罪认罚 逮捕

*乐平市人民检察院试用期公务员

目 录

1. 乐平市人民检察院酌定不起诉制度适用现状（一）酌定不起诉适用条件（二）酌定不起诉率与逮捕率比较（三）认罪认罚案件的酌定不起诉的情况
2. 酌定不起诉制度的成效
3. 酌定不起诉的适用率
4. 运用酌定不起诉保障民营企业发展
5. 酌定不起诉制度面临的困境及原因（一）酌定不起诉适用条件存在争议
6. 逮捕之后适用酌定不诉困难
7. 认罪认罚与酌定不诉适用效果不佳
8. 改善酌定不起诉制度的建议
9. 转变检察官办案理念
10. 统一酌定不诉的适用条件
11. 去除逮捕后酌定不诉的限制
12. 提升认罪认罚案件中酌定不诉的适用率 一、乐平市人民检察院酌定不起诉制度适用现状（一）酌定不起诉适用条件刑事诉讼中起诉活动实行的原则有两项：即起诉法定主义与起诉便宜主义。凡是认为有足够的证据证明确有犯罪事实，且具备起诉条件，公诉机关必须起诉的，称为起诉法定主义。起诉便宜主义，又称起诉合理主义、起诉裁量主义，是指检察机关对于事实清楚、证据确实充分，符合起诉条件的案件，可以决定是否起诉的原则。根据此原则，检察机关可以依据法律的授权，基于惩罚犯罪保障人权的目的和任务，对侦查机关移送审查起诉的刑事案件，选择是否作出提起公诉或作出不起诉的决定。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，人民检察院可以作出酌定不起诉处理。理论学界所探讨的犯罪情节轻微，是指已经构成犯罪，但是犯罪的性质、情节及社会危害性都很轻。然而在司法实践中，检察官在运用酌定不起诉时对“犯罪情节轻微”的理解存在偏差，法律上没有明确的规定进行解释。这也是导致检察机关对酌定不起诉适用不统一的原因之一，直接导致了酌定不起诉案件的数量减少。（二）酌定不起诉率与逮捕率比较表1 2020年1月-2021年9月乐平市人民检察院审查逮捕的受案人数、逮捕人数、逮捕率、提起公诉人数、酌定不起诉人数

逮捕率=逮捕人数/审查逮捕的受案人数

酌定不起诉率=酌定不起诉的人数/受理审查起诉人数

根据乐平市人民检察院大数据显示审查逮捕的受案人数达较大，近两年逮捕率都达到60%以上。2021年1月-9月酌定不起诉的人数与不起诉的人数大抵一致，酌定不起诉率为6.3%，说明捕后不起诉人数较少，轻罪案件中不起诉人数大部分都为酌定不起诉，存疑不诉的案件较少。2020年酌定不起诉人数与总不起诉人数相差较大，逮捕率也较高，根据图表得知大多数犯罪嫌疑人被逮捕的案件从乐平市人民检察院提起公诉到法院进行审判，只有少数一部分逮捕案件被分流。

（三）认罪认罚案件的酌定不起诉的情况

表2 2020年-2021年9月认罪认罚案件适用情况

2020年乐平市人民检察院审查起诉阶段的 600人中有504 人认罪认罚，在这认罪认罚的 504人当中有42人经乐平市人民检察院作出酌定不起诉处理；2021年 1 月到 9月，乐平市人民检察院审查起诉阶段的受案人数 381人中有 323人认罪认罚，认罪认罚后作出酌定不起诉的有21 人。上述数据反映了 2020年到 2021年9月从审查起诉的人数到认罪认罚后作出酌定不起诉的人数分流情况。根据数据显示乐平市人民检察院认罪认罚制度适用率较高，并且酌定不起诉的案件大部分适用了认罪认罚；总之，乐平市人民检察院认罪认罚后酌定不起诉的适用较高，但对比整个认罪认罚案件的数量较少，基于全院审查起诉的数量占比也相对较小。

二、酌定不起诉制度的成效

（一）酌定不起诉的适用率

往往酌定不起诉的适用率是会影响到案件分流的效果的，如果酌定不起诉的适用率越高代表案件分流的效果越好，移送至法院起诉的案件则会减少，大大的减轻了法院案件积压的负担，对犯罪嫌疑人也是一种机会。自2018年认罪认罚制度的施行，酌定不起诉率也在慢慢增加，最近几年的酌定不起诉率都比较可观。不起诉的案件极大程度的节省了检察机关、法院的司法资源，司法机关能够将更多的人力、物力、时间投入到一些疑难复杂案件当中。对情节轻微的犯罪嫌疑人适用酌定不起诉让他们回归正常的生活。惩罚犯罪的目的是预防犯罪，不仅是刑事处罚，羁押等处罚方式能够起到预防犯罪的作用。非刑罚的处罚方式也能够预防犯罪，更好的回报社会，因为往往犯轻罪的犯罪嫌疑人他们的主观过错都不是很大。

（二）运用酌定不诉保障民营企业发展

近几年，检察机关的检察工作非常注重对民营企业的保护，一直以来坚持精准办案，对民营企业犯罪符合酌定不起诉条件的依法不诉。为了保护民营企业的正常经营活动，减少因刑事追诉对民营企业造成不良的影响，检察机关会根据案件性质、社会危害性作出酌定不起诉决定。最大程度的降低犯罪对企业正常生产经营秩序的破坏，平衡市场经济。

三、酌定不起诉制度面临的困难及原因

（一）酌定不起诉适用条件存在争议

一方面，我国目前没有出台司法解释对酌定不起诉制度明确解释，该制度的界定一直处于模糊状态，因此，检察机关在办理案件的时候大部分是通过检察官主观判断，酌定不起诉适用条件仍存在争议，无法实现酌定不起诉的价值，分流效果差。另一方面，人民检察院作出酌定不起诉决定的案件不需要再追诉到法院，被不起诉人则不会被法院判决有罪的刑罚，但往往会受到被害人及其家属等当事人的质疑，还要面临社会舆论的风险。在法律没有明确规定下，检察官大部分会采用自由裁量权相对比较小的适用条件办理案件，一是能够规避一些办案风险，二是能够使案件在法律的行径下进行。并且在实行责任终身制的情况下，一人办案负责到底，司法实践中检察官需要承办许多案件，案少人多也是常态，为此，在酌定不起诉承担风险较其他案件大的情况下往往会采取诉的方式。笔者认为检察官作出酌定不起诉的风险主要体现在四个方面，一是怕被别人说徇私收礼，对案件徇私舞弊；二是担心采用自由裁量权大的适用条件的观点会影响司法系统的关系；三是可能面临社会舆论风波，影响检察官的职业形象；四是怕酌定被不起诉人、被害人带来多余的风险。

（二）逮捕之后适用酌定不诉困难

在逮捕后，人民法院审查起诉此类案件的犯罪嫌疑人，一般情况下都会移至人民法院提起公诉，可能只有少部分案件作出了酌定不起诉的处理决定。在司法实践中，对已经逮捕的犯罪嫌疑人作出不起诉的情况和少，造成了某些案件中已经被逮捕的犯罪嫌疑人符合酌定不起诉的适用条件本来可以不起诉，但是仍然被检察院起诉到了法院，导致了即捕即诉的诉讼高压风险，使得犯罪嫌疑人可能被作出有罪判决。这和少捕慎诉的理念相违背，也不利于保障人权，在一些旧观念的影响下较高的报捕率催生了高羁押率。

（三）认罪认罚视野下中酌定不诉适用效果不理想

虽然就乐平市人民检察院数据分析认罪认罚案件中酌定不起诉的适用率比较高，但认罪认罚本身功能并未完全施展，不仅还有部分案件未认罪认罚，仍然有很大一部分未认罪认罚案件没有适用酌定不起诉，提高认罪认罚视角下的酌定不起诉率还有很大的空间。即使是在认罪认罚后酌定不起诉的案件，许多检察官会忽视了认罪认罚与酌定不起诉的之间的联系，将认罪认罚不纳入酌定不起诉的考量因素之内，进而作出了酌定不起诉。这使得认罪认罚并没有在酌定不起诉案件中发挥从宽效果，导致了许多酌定不起诉的案件还是围绕着轻罪适用，不适用于重罪案件，这也是影响认罪认罚视野下酌定不起诉的适用率的原因。原本认罪认罚的一大优势是会影响酌定不起诉率上升的，也没有实现繁简分流的目的，同时对犯罪嫌疑人也是一种无形的伤害。司法实践中，有部分检察官是认为酌定不起诉与认罪认罚的没有直接的联系，忽略了认罪认罚的作用。由于酌定不起诉决定具有一定意义上的准司法裁决。目前，酌定不起诉作出之后和附条件不起诉不同，酌定不起诉一旦作出即发生法律效力，而附条件不起诉中，如若犯罪嫌疑人在考察期间不遵守法律法规等违法违规行为，检察机关依然可以向人民法院提起公诉。同时一部分酌定不起诉的案件中，犯罪嫌疑人认罪认罚、悔罪、积极赔偿、请求谅解，这些条件也是认罪认罚的条件，因此，认罪认罚制度和酌定不起诉制度是相辅相成，两者之间有者必然的联系，两个制度所实现的价值目的都是宽严相济、繁简分流、促进司法公正，保障人权。

五、改善酌定不起诉制度的建议

（一）注重保障人权的办案理念

尊重和保障人权体现在刑事诉讼制度上，体现为保障被追诉方的合法权益，而酌定不起诉制度根据判断被追诉方的犯罪事实和犯罪证据的不同情形进行筛选，将不需要适用刑罚处理的作为不起诉处理，其中就暗含保障被追诉方的人权，同时也起到繁简分流作用。对于被追诉方的人权这一方面是罪容易被忽略的，检察机关的未成年人检察部门在作出附条件不起诉后考察帮教工作十分繁杂，而未检部门人手有限无法再帮教活动中付出更多的时间，这会导致对检察官会倾向于选择附条件不起诉。但是诉讼经济原则不是单纯程序选择唯一标准，优先适用酌定不起诉一眛使之不利于未成年人的保护教育，应该明确人民检察院未检工作中作出何种不起诉时是否充分体现了司法特性，采取更加符合未成年人身心发展模式的出发点为准确尺度。因此，笔者认为检察官应当转变办案，更应当注重对人权的保障去选择何种不起诉。

（二）统一酌定不诉的适用条件

酌定不起诉的适用主要是掌握犯罪情节轻微的认定。然而犯罪情节轻微存在于轻罪、重罪当中，检察官去衡量这方面有很大的不同，也有不同的观点和见解。从《刑事诉讼法》

第 177 条第二款规定来说无法回答犯罪情节轻微是轻罪还是重罪的疑虑。曾经也有司法性指导文件提出犯罪动机、手段、危害后果、犯罪后的态度等情节综合分析得出犯罪情节轻微的结论，不过对此而言仍然不具有操作性，只表达出这是检察机关行使自由裁量权的一种体现。在根据案件的大数据对比许多酌定不起诉也会存在重罪案件中，只是综合考量的因素较多。检察机关作出酌定不起诉时已经根据证据和案件事实分析得出：被不起诉人具有犯罪事实但符合不起诉条件，此时犯罪嫌疑人已经构成犯罪，该犯罪情节轻微也应是指量刑情节。因此理论上有学者分析酌定不起诉不区分重罪和轻罪，甚者重罪依然使用酌定不起诉规则。这一理论就更能够丰富不起诉权的内涵，促进案件分流，减轻办案负累。当然明确犯罪情节轻微属于量刑情节轻微不区分轻重罪，具体个案如何衡量犯罪情节轻微，必须结合法律规范和案件事实而定。因此，笔者认为检察机关在衡量是否对犯罪嫌疑人适用酌定不起诉应当基于案件基本情况和案件事实进行考量，结合犯罪嫌疑人罪前、罪中、罪后综合分析。罪前考虑犯罪嫌疑人以往的前科或者初犯、偶犯。罪中主要是看犯罪的动机及手段是否残忍，被侵害人是否具有特殊性，造成的侵害后果，社会危害性，是否是不可抗力等因素。罪后是与人身危险性关联较大，通过认罪认罚、自首、坦白，表明其自身危险性已经减轻。综合考虑下才能作出不起诉决定。

（三）去除逮捕后酌定不诉的限制

检察机关在逮捕犯罪嫌疑人后不能适用酌定不起诉这种逮捕必诉的观念，而现代办案理念不能因为已经对犯罪嫌疑人适用了逮捕强制措施就认为必须要提起公诉。而司法实践中会有将案件逮捕的案件是否提起公诉作为逮捕质量高低的标准，规范逮捕措施的适用是重中之重，而捕后不起诉进行考核检察官的办案质量往往可能会起反作用。因此，不宜将此纳入考核和案件评查的范围。由于逮捕标准和不起诉标准根本上是不同的，有独自的司法运行规律，逮捕后因为事实证据的变化，作出不起诉属于正常现象。检察机关应当科学的确定考核酌定不起诉检察业务工作的指标体系，优化考评办法，改变以往捕后不起诉一直被视为逮捕质量存在问题的象征和减分指标的考核机制。捕后不起诉作为负面考核指标，给逮捕案件适用酌定不起诉设置了限制，不利于酌定不起诉的合理运用。可以适用捕后不起诉说理机制，捕后酌定不起诉的理由直接关系着逮捕和酌定不起诉作出是否科学合理，而且这是一个捕诉合一的整体释法说理过程，但需要区别于审查逮捕意见书的逮捕必要性说理。

（四）提升认罪认罚案件中酌定不诉的适用率

许多案件中，检察机关对认罪认罚的适用与酌定不起诉的适用之前的行为逻辑存在较大差异。认罪认罚与酌定不起诉之间的关系就像数学中的包含关系。法律上规定了认罪、认罚、从宽的内容。酌定不起诉就是基于已经查清的犯罪事实作为依据，如果犯罪嫌疑人不认罪也不会作出不起诉决定，认罪认罚的前提就是要认罪。因此，所有认罪认罚都满足酌定不起诉制度对于认罪的内容要求。则不起诉作为检察机关认定是否认罚的一个关键性的内容，犯罪嫌疑人想要取得从宽处理就需要在程序上积极配合，并承认其罪行。认罪认罚从宽下要求犯罪行为人自愿认罪，接受检察院的不起诉决定，进而通过酌定不起诉从宽处理，表明符合认罪认罚内容要求的案件是可以包含通过作出酌定不起诉终结诉讼。检察机关应明确认罪认罚的价值需求，真正实现审前分流的作用，要擅于在案件的处理过程中适用酌定不起诉制度，理论来说认罪认罚能够使酌定不起诉的条件更加从宽。从认罪认罚的出台意义来说，主要原因是为了促进案件的分流，使得司法资源更加充沛，酌定不起诉的价值亦是如此。认罪认罚与酌定不起诉两者结合更能深化司法体制改革，实现对于整个诉讼流程的优化和对诉讼价值的促进，建立不同程序递进筛选、层层分流做到轻微刑事案件能够被分流的追求，进一步提高案件处理效率，并进一步保障犯罪嫌疑人的权利。司法实践中应当加大对认罪认罚制度的普及，不论是检察机关的检察人员还是法院的司法人员应当要了解认罪认罚的含义，以及酌定不起诉的价值，确立认罪认罚制度与酌定不起诉制度之间的分流功能，避免影响酌定不起诉的适用效果。