第十届全省检察理论研究年会论文
浅议人民监督员制度
政工科 陈思懿
随着法制社会的发展，人们的法治意识逐渐加强，对公权力的监督尤其是对监督权的监督已成为法治的新要求。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。建设法治社会需要加强对社会的法律监督，尤其要强化对司法机关的法律监督，人民监督员制度就是产生于该背景之下，它是我国检察机关近来推出的在办理职务犯罪案件中拓展外部监督的一项重大试点工程。人民监督员制度，是按照有关规定产生的人民监督员，代表人民群众，依照宪法赋予的权利，独立地对检察机关部分案件行使监督权，以促进公正执法的一项民主监督程序。
一、人民监督员制度的依据
（一）人民监督员制度符合宪法和法律要求。人民参与司法，是现代法治国家司法文明与进步的重要标志。我国刑事诉讼制度中早已确立了人民陪审制度与审判公开制度，开我国人民参与司法之先河，在审判系统运行的人民陪审制度取得了良好的社会和法律效果，这也为人民监督员制度的制订和运行提供借鉴的机会。人民监督员制度的试点是在检察领域中保障民众直接参与司法的崭新探索，其对检察机关公正执法起着监督与促进作用。
另外，我国宪法为了促进社会主义民主，规定人民有权依法“通过各种途径和形式管理国家事务”。人民监督员制度正是一项实践“民主监督”的有力举措，具有宪法上的正当性和合宪性。而《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督……”，可见，人民监督员制度就是把《宪法》和《人民检察院组织法》规定的人民群众的法定监督权具体化。
（二）人民监督员制度符合民主法治要求。民主法治是法制社会的基本要求，而对于我们这样一个法治与发达国家还有很大差距、社会民主水平还有待提高的国家，健全民主制度、丰富民主形式就显得尤为重要和及时。人民监督员制度的实行，不仅直接体现了在检察领域中的民主监督，这种创新民主监督的途径，也有助于促进我国检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而更好的保证司法公正的实现。人民监督员制度规定了具体监督的案件对象：“三类案件”（不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）和“五种情形”（应当立案而不立案的、超期羁押的、违法搜查扣押冻结的、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的、办案人员徇私舞弊贪赃枉法的）。将这“三类案件”和“五种情形”置于人民监督员的监督之下，有利于加大查办职务犯罪的力度，进一步保证办案质量。由此可见，人民监督员制度是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索和创新。
（三）人民监督员制度实践基础。自2003年最高人民检察院推行人民监督员制度试点工作以来，人民监督员制度在司法实践中就显现了独特的作用，充分发挥着法律监督的实效，具体有：第一，人民监督员制度具体化了检察机关自侦案件的外部监督，进一步保证了检察权的依法行使，有助于维护司法的公平正义；第二，由于有了人民监督员监督的压力，检察机关的办案水平自然而然的得到进一步提高，这种来自外界的明确压力促使检察机关必须认真的办好每一件案子，从而提高了办案质量；第三，人民监督员制度进一步维护了程序正义，使得“三类案件”和“五种情形”有了救济的途径，将权力置于人民监督之下的规定合乎程序正义的要求；第四，由于有了人民监督员对检察工作的监督，司法活动就暴露于阳光之下，扩大了检察工作的透明度，有效地避免了暗箱操作的可能，为公正执法提供了有了保障。
二、人民监督员制度存的特征
1、人民监督员制度具有民主性。人民监督员制度是人民群众通过人民监督员对检察机关直接行使监督权的新途径，体现了人民群众当家作主的精神，其制度来源于我国宪法确立的社会主义民主集中制。人民监督员制度在我国监督体系中，属于民主监督的范畴。这种监督的民主性，首先体现在人民监督员是代表人民群众对检察工作的监督。虽然现行法律上还未明确规定人民监督员制度，但《宪法》第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，是人民监督员制度的法律依据。其次，人民监督员试点制度在工作制度上体现了民主性的本质特征。一是以会议的形式对监督案件进行评议；二是人民监督员评议案件实行票决制，表决意见以多数票为准；三是每次会议推选一名主持人，轮流主持；四是少数意见也一并记录在案，供检察长和检委会审查。再次，民主性还体现在人民监督员组成的广泛性上。人民监督员经过机关、团体、企事业单位推荐，来自不同的岗位，不同的阶层，有着不同的身份，具有广泛的代表性、充分的民主性。
2、人民监督员制度具有独立性。人民监督员制度的建立，是现行检察制度基本框架内的一项制度创新，它保持了监督的独立性原则。其独立性具体体现在：一是程序设计上的独立性。它是检察机关办案过程中的一个独立环节，既不影响检察权的独立行使，又不与检察机关内部监督或其它监督机制混同，是一种独立的程序性监督。二是监督运行方式的独立性。（1）人民监督员评议案件时，案件承办检察官只介绍案情和适用法律的情况，不参加评议案件；（2）检察机关的其它人员，除担任记录的工作人员外，也不参加旁听；（3）人民监督员评议案件独立发表意见。三是表决结果的独立性。评议表决意见直接送检察长审查或进入检委会，不需其它环节的审批。四是人民监督员身份的独立性，可以以监督员名义应邀列席检委会或参加有关执法检查。五是监督形式具有独立性，是来自检察机关以外的外部监督。
3、人民监督员制度具有多样性。人民监督员制度赋予人民监督员多种监督职能，其中对检察机关“三类”案件的监督，是最主要的一种职能。同时，人民监督员还具有应邀参加执法检查、调查和听证会；应邀列席检委会；对发现问题提出批评、建议；转交人民群众投诉、控告等职能。这些职能是通过多种多样的监督方式来实现的。（1）从监督介入阶段性来看，有事前监督、事中监督、事后监督。（2）从监督的手段来看，即有直接监督，又有间接监督。（3）从监督的力度来看，即有刚性的监督，如提出否决性意见；又有柔性的监督，如提出建议性意见。（4）从监督的主体来看，即可以以集体的方式进行监督，又可以以监督员个人身份进行监督。从这些监督方式的多样性可以看出，新创设的这项监督制度，既吸取了其它监督制度的长处，又避免了其短处。在监督过程中，人民监督员能够针对不同的监督事项行使不同的监督职能，使这项制度既有可操作性又有灵活性，充分体现出这项外部监督制度的优越性和职能特征，从而发挥出良好的法制效果。
三、人民监督工作还存在一些问题与不足
1、监督范围不够全面。大多数检察院仍局限于对拟撤案、拟不起诉等“两类案件”的监督，尚未对立案、超期羁押、扣押冻结款物等“五种情形”开展监督。
2、监督程序不尽规范。有的检察院报送监督材料不及时，造成了办案期限的拖延，有的检察院未按照高检院《规定》要求报送监督材料，导致人民监督员不能充分了解案情，有的检察院不注意将案件最终处理结果及时反馈给人民监督员，征求他们的意见。
3、监督形式仍显单一。除了参与案件监督，组织人民监督员参加、列席有关会议、参与执法检查和旁听大要案开庭等较少。
4、监督保障力度有待加强。多数检察院组织人民监督员学习掌握最新的法律法规以及相关业务知识不够，影响了人民监督员监督能力的增强。
这些问题的存在制约了人民监督员制度的贯彻落实，我们应当予以高度重视，并在今后的工作中切实加以解决。
四、如何进一步完善监督员工作
一是人民监督员制度急需上升到法律层面。监督权的赋予与实现、监督资格的取得，监督程序的规定等都需要法律的规制与保障。人民监督员制度所依据的《规定》是由最高人民检察院检察委员会会议通过，向检察机关发布在检察机关施行，可以说是最高人民检察院的内部规范性文件。我国现行《宪法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》只是对人民在法律适用过程中参与司法的原则性规定，人民监督员制度仅有这些原则性法律依据。但从人民监督员办理案件的程序及后果来看，尽管对于直接立案活动以及案件的处理都可以由人民监督员对检察机关的办案工作进行监督，甚至在一些案件中，人民监督员的监督已经成为一个必经程序。但是法律上的缺失就注定其不具备法律意义上的强制力，而仅仅是一种不具备强制力的监督。因此，法律依据上的缺失是现行制度亟需解决的问题。在人民监督员试点工作实施三年多的时间里，我们积累了不少关于人民监督员工作的经验，我们还可以在省、直辖市和自治区制定地方性法规，进行试点工作。
二是提高对实行人民监督员制度的认识。首先要认识到实行人民监督员制度是有法律依据的。《中华人民共和国宪法》第41条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”实行人民监督员制度正是体现这一原则精神,接受人民群众监督,建立和完善人民检察院办理直接受理侦查案件工作的一种外部监督机制。其次要认识到检察机关实行人民监督员制度是最高人民检察院认真贯彻落实十六大会议精神,积极实践三个代表重要思想的根本举措,是检察机关用科学的发展观统领检察工作,提高检察机关执法能力的根本举措常也是检察机关完善法律监督体系的重要举措,同时也是检察机关努力提高办案质量的重要举措。实行人民监督员制度是检察理论的创新,检察理念的创新,检察作风的创新,检察实践的创新。在全国各级检察机关实行人民监督员制度是加强检察队伍建设的需要,是加强检察机关与人民群众联系的需要。
三是扩大“五种情形”进入人民监督员监督程序的渠道。经过三年的理论探索和实践创新，检察系统尤其是基层检察院已经建立起成熟、完善的“三类案件”监督机制，司法实践中也规范建立了“三类案件”的人民监督通报制度，即人民监督员办公室做到了定期或不定期的及时向人民监督员书面通报，以让人民监督员及时了解和掌握案情。今后，我们要在监督好“三类案件”的基础上完善“五种情形”的监督机制，扩大“五种情形”疑案进入人民监督员监督的渠道，完善监督的程序保障。对此，我们可以规划由人民监督员听取、了解犯罪嫌疑人（被告人）的亲属、法定代理人、律师和辩护人的意见，扩大“五种情形”疑案线索的来源。我们还可以设计检察院控告申诉科受理“三类案件”和“五种情形”的来信来访，除转交有关业务部门外，还应将来信来访和处理结果送人民监督员办公室备案，由人民监督员审查，让这些来信来访进入人民监督员的监督视线，因为人民监督员对“三类案件”和“五种情形”的监督贯穿于刑事诉讼的全过程，只要是这些案件就必须接受人民监督员的监督；或者邀请人民监督员参与“五种情形”疑案的处理，让检察权充分接受人民监督员监督。
四是人民监督员应该具备较高的政治素质和业务素质。所谓政治素质就是要求忠于事实,忠于法律,坚持公平、正义,坚持依法办事。所谓业务素质,就是要具备一定的法律知识和经验。能够正确妥善参与处理检察机关涉及的一些案件。通过严格的制度来规范人民监督员行使自己的职权,让人民监督员参与案件的讨论研究,认真听取人民监督员的意见和建议,但最终依据法律和事实来决定案件。人民监督员的基本素质,包括他的政治素质,年龄的要求,职业道德,在现行的制定上都有规定。
五是对人民监督员的监督,赋予刚性效力。人民监督员的决议不必然改变检察机关的决定,只是具有建议的作用,但如果不同意人民监督员的决议,应该提交检察委员会讨论决定,并且人民监督员在不同意检察委员会的决定时,可以向上一级检察机关提请复核。这样规定是为了避免使监督流于形式。如果同意人民监督员的决议,就应当执行,要强调人民监督员决议的严肃性,如果相关检察业务部门不认真执行,就应求赣韬应的责任。这样可以避免“你监督你的,我照样一意孤行”的现象出现。
六是改进监督的范围和内容。在监督的范围上，逐步地延伸到自侦案件的其他案件,直至全部的刑事案件;在监督的内容上,人民监督员仅限于证据的采信、事实的判断,不应对法律适用做出决定。
七是加大对人民监督员制度的宣传力度和调研力度。人民监督员作为一项新举措，对加强严格执法、建设法治社会有着非常重要的意义。但是，社会尤其是普通群众对此了解甚少，甚至认为这是检察院内部设立的官官相护的部门；检察机关内部也有些不重视的情绪。为此，必须加大对外宣传力度，充分利用网络、电视、报纸及宣传栏等媒体宣传，让社会充分了解这一机制并积极参与到此中来。还要注重成绩的宣传，让群众对此制度有信心。
八是在提名上,由人大和政协去提名;颁证上,由人大政协和检察院共同颁证;在管理上,在人民代表大会常务委员会相关机构中设立人民监督员办公室。从体制上讲,人民代表大会在法律上可以对检察机关实行监督。而人民监督员来自人民代表、政协委员,在人大常委会中设立人民监督员办公室负责人民监督员的选聘和日常工作事物,这样便于更好地协调人民监督员开展工作,使这两种监督更好地进行优势互补,从而节约工作经费,提高工作效率。设立人民监督员办公室后,可设立人民监督员委派的工作人员,负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理,再由人民监督员集体讨论具体案件,看是否需要启动监督程序。这种规范性的管理模式,有利于外部监督的公正性。
九是人民监督员的费用,应由政府承担,人大负责。没有经济上的独立,就没有政治上的独立,当监督主体依赖于被监督对象提供经费及物质保障时,就难以公正的履行职责。因此,经费的承担形式,与公正履职密切相关。
总之,现在检察机关主动打开一个窗口,真诚接受外部监督,在整体上要肯定。要以一个平常人的心、正常地看待一些事物的发展和完善。人民监督员制度是一个全新的课题,它对于探索建立有中国特色的检察制度具有重要的现实意义,需要我们在实践的发展中不断研究、解决新问题,从而不断地加以完善。
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