第十届全省检察理论研究年会论文
浅析民事公益诉讼原告资格
—以《民诉法》第五十五条为视角
民事行政检察科 王文文
摘要：新修订的民事诉讼法第五十五条首次确立了公益诉讼制度，这对于我国的法制健全、保障社会公共利益、促进社会良性发展具有重要的作用。但是,民事诉讼法对公益诉讼的规定只有这一条，且过于概括性，对诉讼主体资格的规定也并不明确。本文将从国内外规定的公益诉讼原告资格进行分析，探讨民事公益诉讼主体问题，进而提出相应建议。
关键字：新民诉法；公益诉讼；诉讼主体
随着我国现代化的日益发展，民事领域中的私人利益与公共利益的矛盾突现明显。国有资产流失案件频繁发生，产品质量问题层出不穷，环境污染日益严峻等都引人深思，这些无不是在损害公共利益，阻碍社会的长远发展。新修订的民事诉讼法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。由此，公益诉讼首次写入了民事诉讼法，我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。但这简单的一条规定仅仅是肯定了公益诉讼这种案件类型在民事诉讼中的合法地位，新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不明确，还要确立民事公益诉讼主体制度的多元化，以更好的维护公共利益。
一、民事公益诉讼概述
（一）公益诉讼
从字面上简单理解就是指为了社会公共利益而提起的诉讼。公益诉讼制度源自古罗马，罗马法最早将诉讼分为私益诉讼和公益诉讼两种。公益诉讼的实质含义是指“原告代表社会集体利益而非个人利益而起诉”。除法律有特别规定外，凡罗马市民均可提起。由于罗马政权机构在当时不是很健全，而官吏保护公共利益的力量远远不够，故授权一般市民代表社会集体起诉来弥补不足。虽然在古罗马时代已存在公益诉讼，但公益诉讼受到广泛关注还是在20世纪。随着生产力迅速发展和高科技的不断进步，人们的生产生活日益趋向于社会化的过程中，消费者保护以及环境污染等等公害问题日益突出，为了维护社会经济秩序和广大人民群众的利益，公益诉讼得到广泛应用。
根据我国《民诉法》的规定，公益诉讼是指特定主体根据法律的授权就侵犯社会公共利益的行为向法院提起的现代型诉讼。
（二）我国民事公益诉讼的特征
就民事公益诉讼而言，其明显的特征包括：
1.原告具有特殊性。我国《民事诉讼法》将公益诉讼的主体规定为“法律规定的机关和有关组织”。传统民事诉讼中，原告必须对争议的事实有诉的利益，有直接的利害关系，否则法院不予受理，而在公益诉讼中，并不强调要求起诉主体与所诉行为有直接利害关系，只要法律规定的机关和有关组织认为行为人的行为侵犯了环境、众多消费者的合法权益等社会公共利益，就可以向法院起诉。
2.目的是出于保护公共利益。原告提起诉讼的主要目的是出于保护公共利益。这点较之于传统民事诉讼保护个人利益的原告不同。传统民事诉讼中，诉讼标的是当事人之间争议的民事法律关系，诉讼目的在于解决当事人间的纠纷，维护当事人个人的合法权益。
3.判决的效力具有扩张性。传统民事诉讼中，判决的效力仅及于诉讼的双方，一般情况下不能扩张及没有参加诉讼的第三方。而在公益诉讼中，判决的效力不仅适用于诉讼中的当事人，而且还适用于没有参加到诉讼中的其他人。
二、民事公益诉讼原告资格
（一）国外民事公益诉讼原告资格的规定
美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一，它比较集中地体现了原告的多元主义思路。1890年美国国会通过的《谢尔曼法》，1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权起诉外，检察官可提起衡平诉讼，其他任何个人及组织都可以起诉。[①]1986年10月的《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金（一般是从被告罚金中提取15-30%金额作为奖励）。《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”[②]但美国法对公民提起公益诉讼的所作了限制性规定即只针对“主要的违法行为”以防止滥诉。而在英国，一般只有检察长可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为，但有以下例外：其一，在不正当行为已直接使自己的利益受损或可能受损，而检察长又拒绝行使其起诉权时，经检察长同意私人可以提起诉讼，但其目的不是为了其自身而是为了一般公众的利益。美国法学家G.盖茨称之为“检举人诉讼”。[③]其二，英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”。其三，某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。 其四，英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权，以维护社会公共利益。
法国大革命以后，法官的检察官在民诉活动和民事活动中不再是国王利益的代表，而是社会公益的维护者。1804《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》也都有相应规范，如后者第422条规定“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定“在公法秩序受到损害时，它（检察机关）可以为维护公法秩序而提起诉讼。”1913年，法国以判例方式确定了团体诉讼。1973年法国的罗艾依埃法律第46条正式给消费者团体以原告资格。 德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法律都规定了有关公益团体（如消费者保护团体，促进工商业利益团体等）可以提起团体诉讼。
从上述各国规定的民事公益诉讼原告资格制度可以发现：
第一，提起民事诉讼的原告不要求与案件有直接的利害关系。只要当事人广义上的民事权利受到侵害就允许其以原告资格参加诉讼，至于是否是直接利害关系人则不予考虑。这种法律制度将公民个人权利和无数公民的个人权利集合而成的公共权利作为司法保护对象，体现了权利本位的司法理念，凡是可能损害到公民个人或公共权利的行为都能通过司法程序得到纠正和补救。同时这也符合公共利益本身所具有的特点，因为对于普通公民或社会团体而言，个人利益，团体利益或公共利益经常是同时存在的，公共利益同时包含了个人利益、团体利益。当公共利益受到侵害时，个人作为社会的一分子与社会整体相互依存，并不是绝然无关的，他们的权益一般也会直接或间接地受到影响。因此，提起民事诉讼的原告不要求与案件有直接利害关系。
第二，提起民事公益诉讼的主体是多元的。在国外的民事公益诉讼中原告的主要形式有：一是最普遍的做法即赋予检察机关代表公众提起民事公益诉讼；二是普遍认可社会团体在民事公益诉讼中的原告资格，一般称为公共利益集团，只要某一团体具备法律中规定的条件，就可直接享有民事公益权，如消费者协会等，可以代表其群体的利益以原告资格起诉。三是重视个人在民事公益诉讼中作用的发挥。
第三，对社会团体、公民个人等民事公益诉讼主体的原告资格进行适当限制。虽然许多国家以立法形式规定了检察机关、社会团体和公民个人有权提起民事公益诉讼，但是也不是完全不受限制的。检察机关一般只是对涉及重大国家利益和社会公共利益的案件有提起诉讼的权利，至于社会团体和公民个人并不是当然享有以捍卫公共利益为名而可以任意起诉，这必须得符合法律规定的诉讼行为能力和经济能力等条件。
（二）我国民事公益诉讼原告资格现状分析
新民事诉讼法第五十五条规定民事公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”，这表明“公益诉讼”的提起不需要与事件有“利害关系”，而是要有法律的授权，但对于哪些属于法律规定的机关和有关组织并未作出明确、细致的规定。
“法律规定的机关”，主要是有关单行法规明确授权的行政机关，比如检察院、国家海洋管理的行政机关。检察院是否能够提起民事公益诉讼并没有立法的明文授权，但是《宪法》赋予人民检察院检察监督权，并且在司法实践中检察院为保护国有资产、遏制环境公害等提起过民事公益诉讼，取得了良好的社会效果。如，1997年河南省南阳市方城县检察院办理的国有资产流失案。当然，为了避免法院在受理该类案件时因原告资格不明确而不予受理的发生，法律应尽快明确检察机关是否有权提起公益诉讼。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”即国家海洋管理局可以提起民事公益诉讼。我国其他领域尚没有被法律明确授权赋予提起公益诉讼的机关，所以，新的民事诉讼法颁布和实施后，需要有关部门尽快完善立法和明确授权。
“法律规定的有关组织”也没有明确的规定，是不是所有的社会组织都有提起公益诉讼的资格呢？德国的团体诉讼发展最为完备，德国法规定公益团体必须具备相应资格包括：具备权利能力；为实现法律保护的利益，符合章程规定的目的；具备一定资金和成员。笔者认为，提起公益诉讼的组织主要是公益性组织，但需具备一定的条件，比如符合章程目的，资金支持，配备有法律专业人士，以及获得主管部门认可等条件。如果允许所有的社会组织都具备提起公益诉讼的原告资格会造成滥诉的现象。因此，“有关组织”应具备什么样的条件，或者具体哪些组织有资格提起公益诉讼等问题需要相关法律或者司法解释予以明确规定。
三、应增加公民为提起民事公益诉讼的原告资格
（一）排除普通公众诉讼主体资格的规定欠妥
民事诉讼法第五十五条规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，这个规定排除了公民个人作为提起公益诉讼原告的可能性。从实践中来看,2005年北大法学院师生针对松花江污染事件、2011年公益律师贾方义针对渤海漏油事件都曾提起过环境公益诉讼,但均因不具备起诉资格而未被法院受理,这就暴露出了目前立法中存在的原告资格范围问题。 将公民个人排除在外,这是不可取的。
我国环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。事实上,公民作为自然人,其在民法上的地位和法人是平等的。现实生活中，公民个人往往是违法行为侵害的最终受害者。他们也应该有权对违法行为人提起诉讼，以保护包括自己的合法权益在内的公共利益。同时，赋予公民公益诉讼权也是保护社会公共利益的有益补充。保护社会公共利益，需要全体社会成员的共同力量，仅依靠法律规定的机关和有关组织的力量来实现受害利益的保护是不够的，这就为公民个人力量的介入提供了客观上的必要条件。
（二）公民应成为起诉民事公益诉讼的主体
在西方资本主义国家，公益诉讼制度已较为完善，对主体确定也较为明确，除法律特别规定外，凡市民均可提起。公益诉讼立法的初衷是保护不特定多数人的利益，也就是保护公众的利益，把普通公众直接排除在主体资格之外，虽然说一定程度上能防止滥诉情况的发生，但也导致了目前我国公益诉讼立案数量极少的尴尬情况，没有真正发挥公益诉讼制度的真正作用。在西方国家，法律鼓励普通公众参加公益诉讼，如前面提到的美国《反欺骗政府法》中的相关规定，在某种程度上提高了公众参与公益诉讼的积极性，体现了法律对普通公众参与公益诉讼的鼓励。我国公益诉讼制度的发展应该借鉴西方国家的成功经验，把普通社会公众纳入公益诉讼主体范围，这对我国社会、经济的发展都具有重要要意义。
笔者认为，公民提起民事公益诉讼应符合一定的条件。提起民事公益诉讼的公民应具备诉讼行为能力,一定得具备以诉讼方式来维护公共利益的行为能力，而且其提起民事公益诉讼必须是出于自愿；其次，民事公益诉讼的原告还应该具备一定的经济能力，能够为诉讼活动支付相应的费用。
四、结束语
当前，我国在公益诉讼制度架构上已经迈出了重要一步，但我们应该看到，当前对公益诉讼的规定的过于概括，在司法实践中缺乏具有一定的约束性，尤其是对诉讼主体资格的严格限定，导致当前公益诉讼立案较少的尴尬局面出现。公益诉讼在我国作为一个新生事物，还有很长的路要走。我国公益诉讼制度的完善需要借鉴国外的经验，但我们不能全搬照抄，需要根据我国当前实际进行甄选。我们相信，在社会主义法治国家建设过程中，公益诉讼制度必将逐步完善，社会公共利益必将得到更好的维护！
参考文献
[1]赵许明：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》，2003年第2期。
[2]韩志红、阮大强著：《新型诉讼——经济法益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第240-242页。
[3]张卫平著：《诉讼构架与程式——民事诉讼法理分析》，清华大学出版社2000年版，第328-329页。
[4]赵许明：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》，2003年第2期。
[5] 何文燕、陈刚、廖永安主编：《硕士论丛。民事诉讼法学》（第一辑），中国检察出版社2002年版，第361页。
[6]何勤华主编：《德国法律发展史》，法律出版社1999年版，第472页。
[7]肖建华：《群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究》，载[复印报刊资料]，《诉讼法学。司法制度》，1999年第9期。
[8]何勤华主编：《德国法律发展史》，法律出版社1999年版，第472页。
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[①]赵许明：《公益诉讼模式比较与选择》，载《比较法研究》，2003年第2期。
[②]韩志红、阮大强著：《新型诉讼——经济法益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版第240-242页
[③]张卫平著：《诉讼构架与程式——民事诉讼法理分析》，清华大学出版社2000年版，第328-329页。
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