理论研讨_江西省乐平市人民检察院

第十届全省检察理论研究年会论文

以检察机关为视角看我国工程建设领域职务犯罪

——基于44个典型案例的实证研究

张超周菊华胡淑萍*[①]

摘要在目前国内高压打击职务犯罪的态势下，工程建设领域职务犯罪因其具有涉案领域广、涉案人员多元化、单位犯案现象突出、涉案金额巨大、方式专业化、手段隐蔽性、潜伏期长、发案环节集中等特征而引发关注，分析其形成原因在于法律法规体系不完善、权力配置不科学、监管落实不到位，以检察机关为视角分析我国工程建设领域职务犯罪“惩治”和“预防”现状，并立足检察机关职能，构建“惩防一体化”机制。
关键词 工程建设领域职务犯罪检察机关惩治预防一体化

一、工程建设领域职务犯罪概述
（一）工程建设领域职务犯罪概念
1、职务犯罪
我国现行《刑法》是将贪污贿赂犯罪与渎职犯罪分章节设置的，但是理论界对“职务犯罪”的外延范围包括贪污贿赂犯罪和渎职犯罪已经达成一致意见，理论界的争鸣在于有的观点认为国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪，还有的认为除此之外，应当还包括军人违反职责犯罪。根据《刑事诉讼法》第18条之规定“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”由此可见，职务犯罪包括贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪，实务中，最高人民检察院每年年底对当年各类职务犯罪案件进行统计时也是按照此范围进行统计。
关于职务犯罪的概念，高铭瑄教授指出，职务犯罪是个“类犯罪”概念，并指出应当将贪污贿赂纳入渎职罪一章中，分节规定贪污罪、贿赂罪、玩忽职守罪等类型的渎职犯罪。[②]笔者赞成高铭暄教授的这种观点。“职务犯罪”作为一种犯罪类型，是因为这类犯罪有其自己相通的犯罪构成要件。职务犯罪的主体必须是国家公职人员[③]，主观方面可以是故意或者过失，客体表现在侵犯了职务行为的廉洁性、不可收买性或者损害了公民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖，致使国家、集体和公民的利益遭受重大损失，客观方面为利用职务便利，实施了贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为，这种行为可以是作为也可以是不作为。基于以上分析，笔者将职务犯罪定义为：职务犯罪是国家公职人员利用职务上的便利，实施了贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为，侵犯了职务行为的廉洁性、不可收买性，损害了公民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖，致使国家、集体和公民的利益遭受重大损失，应当受到制裁的作为或不作为。
2、工程建设领域职务犯罪
根据《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》第二条规定“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”可见，建设工程的范围相当的广，而根据我国相关法律法规，建设工程涉及的部门有国土资源、建设、金融、审计、环卫、税务、公安、林业、劳动和社会保障等行政部门。鉴于此，笔者认为，结合职务犯罪概念，可以将工程建设领域职务犯罪定义为：国家公职人员利用职务上的便利，在工程建设领域实施了贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为，侵犯了职务行为的廉洁性、不可收买性，损害了公民对国家机关公务的客观、公正、有效执行的信赖，致使国家、集体和公民的利益遭受重大损失，应当受到制裁的作为或不作为。
（二）工程建设领域职务犯罪现状
1、透明国际：公共合同和建筑行业是最易发生腐败的行业领域
透明国际（Transparency International）即国际透明组织，简称TI，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。“透明国际”已成为对腐败问题研究最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织，它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。根据透明国际2011年行贿指数，按行业划分为19个行业，该行业平均得分为6.6分（统计采取十分制），其中公共合同和建筑行业得分最低，仅为5.5分，远低于平均得分。这表明工程建设领域是世界范围内腐败最易发生的领域。对于，工程建设领域腐败问题带来的危害结果，早在2005年，透明国际组织主席彼得·艾根大声疾呼：“如果人们把贿赂金额大小看得比这些金钱的使用价值更高，其结果只会降低工程质量……腐败造成了大量的资源浪费，它还会导致国家破产，人员伤亡。”[④]
2、我国工程建设领域职务犯罪占比最高
2009年7月9日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，就规范工程建设领域市场交易行为，促进反腐倡廉建设作出了具体部署。检察机关也积极开展查处工程建设领域职务犯罪专项行动。从下表1中可看出，自2009年开始，工程建设领域职务犯罪作为检察机关的一个独立统计数据出现，且自2009年至2011年间，工程建设领域职务犯罪占涉及国家工作人员商业贿赂犯罪案件的比例分别为63.13%、81.50%、76.42%，这说明工程建设领域职务犯罪的发案率非常高。在目前国内高压打击职务犯罪的态势下，十八大以来，中央前三轮巡视结果即显示：19名落马的省部级官员均不同程度涉及在工程建设领域腐败。

表1：检察机关立案侦查职务犯罪案件统计对比分析表*

年度	立案侦查各类职务犯罪案件	涉及国家工作人员商业贿赂犯罪案件	商业贿赂犯罪案件占各类职务犯罪案件百分比	工程建设领域职务犯罪	工程建设领域职务犯罪占商业贿赂犯罪案件百分比
2011年	32567件	10542件	32.37%	8056件	76.42%
2010年	32909件	10533件	32.01%	8584件	81.50%
2009年	32439件	10218件	31.50%	6451件	63.13%
2008年	33546件	10315件	30.75%

*注：表中所有数据和资料系笔者根据新华网、人民网等媒体公开的报道整理汇总而成

二、基于44个典型案例：我国工程建设领域职务犯罪特征和形成原因
随着社会各界的广泛关注以及反腐败工作的深入开展，研究工程建设领域职务犯罪的理论文章不少，取得的成就也不容忽视，但是站在以案例为基础的角度上进行实证研究的还是较少，笔者试图以国家预防腐败局公布的44个典型案例为基础，对我国工程建设领域职务犯罪的特征和易发环节做一个简要的分析。国家预防腐败局的这44个典型案例是从收集和研究分析了208个典型案件的基础上又精选出来的，且覆盖了北京、辽宁、河北、广东、重庆等不同省（区、市），具有代表性。
（一）工程建设领域职务犯罪特征
1、涉案领域广，涉案人员多元化，单位犯案现象突出
如前所述，建设工程包含的范围相当广，包括土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程，工程建设流程中（如图1）工程建设涉及的部门有发改、规划、建设、国土、环保、消防等，涉及的单位和部门较多，权力过于集中就极易滋生腐败，而行业过度集中的权力就成为不少官员以权谋私的“魔杖”。

图1：工程建设流程

*注：此图系作者参考有关法律法规制作

涉案人员呈现多元化，不仅职位由上至下——从党政主要领导人到行业主管人员，而且还跨部门、跨行业——从项目业主单位人员到市场中介人员；既有经济建设部门如发改委、财政局等，又有非经济建设部门如环保局、教育局；既有政府部门如国土局、建设局，又有政法部门如法院、检察院。
单位犯案现象突出。例如福建省厦门市至业评估有限公司在前哨盐场征地中提供虚假评估、出具虚假证明，致使政府在征地拆迁中多支付补偿款591万多元；2007年6月广东七建第三工程有限公司犯单位行贿罪、串通投标罪，判处罚金人民币220万元。
2、涉案金额巨大
通过统计44个典型案例发现，涉案金额在100万元以下的有13例，涉案金额在100万元到1000万元之间的有20例，涉案金额在1000万元以上的有11例，可见工程建设领域涉案金额动辄百万元以上，例如云南省交通厅原副厅长胡星受贿金额高达4000余万元。这一系列触目惊心的数据表明工程建设领域职务犯罪的涉案金额之大。

表2：工程建设领域职务犯罪涉案金额统计

涉案金额＜100万元	占总案例百分比	涉案金额 100万元≤Z＜1000万元	占总案例百分比	涉案金额 ≥1000万元	占总案例百分比
13例	29.55%	20例	45.45%	11例	25%

3、方式专业化、手段隐蔽性、潜伏期长
随着金融、股票、期货、房地产行业以及高科技的发展，使得犯罪分子能够利用新兴行业所特有的专业知识与专业技能实施犯罪，从而使职务犯罪呈现出较大的专业性。[⑤]通过特定关系以“业务费”、“咨询费”、“借款”、“薪金”等名义“转弯”收受贿赂，[⑥]钻法律空子，走政策边缘，企图逃避惩处，这种手段更具有隐蔽性，不容易发觉。
通过对44起典型案例潜伏期进行分析，潜伏期少于5年仅仅12例，潜伏期在5年至10年的案例有24例，占到54.55%，潜伏期长于10年的也有8例，其中最长达15年，即安徽省原副生长何闽旭受贿841万余元案。

表3：工程建设领域职务犯罪潜伏期

潜伏期＜5年	占总案例百分比	潜伏期 5年≤Z＜10年	占总案例百分比	潜伏期≥10年	占总案例百分比
12例	27.27%	24例	54.55%	8例	18.18%

4、发案环节多集中于招标投标、资金管理和土地出让环节
可以将工程建设领域分为八个环节，分别为项目决策、规划审批、土地出让、招标投标、资金管理、物资采购、质量安全管理及其他。通过统计，44起典型案例中均涉及招标投标、资金管理和土地出让环节职务犯罪，该三个环节可谓是发案率百分之百，当然由于案例库的有限，统计数据具有的局限性，但是根据国家预防腐败局对2009年1至9月份检察机关立案查办的工程建设领域职务犯罪数据统计中显示：招标投标、资金管理、土地出让为工程建设领域职务犯罪的“前三甲”，根据《河南省工程建设领域廉政状况调研报告》，工程建设领域容易发生腐败环节中招标投标所占比例最高，高达62%。[⑦]除了招标投标、资金管理和土地出让环节，项目决策和规划审批也是易发生腐败的环节。
（二）工程建设领域职务犯罪形成原因
工程建设领域资金量大、利润高、竞争激烈，特别是国家重点工程项目更是施工单位竞相角逐的对象，面对这种“僧多粥少”的现象，市场竞争机制不健全，滋生“钱到哪，项目到哪”的“潜规则”，而国家工作人员进行“政治上的蜕变——思想上的堕落——经济上的贪婪”演变，最终被关进法律的牢笼。工程建设领域职务犯罪的形成原因是多方面，但主要在于法律法规不完善，给不法分子钻法律空子的空间；权力过于集中，正是这种权力配置不科学，导致国家工作人员一步步走向犯罪深渊；监督机制不完善，监管落实不到位，更导致工程建设领域职务犯罪潜伏期加长，滋长违法犯罪气焰。笔者着重从法律法规不完善、权力配置不科学、监管落实不到位三个角度来阐述工程建设领域职务犯罪的形成原因。
1、法律法规不完善
工程建设领域涉及范围之大、涉及部门范围之广，是其他领域难以匹敌的。工程建设领域资金密集、利润空间大，再加上相关法律法规不完善，不能形成良好的市场竞争机制，工程建设企业常常会“以小博大”，通过对工程建设的相关负责人输送“蝇头小利”而获得巨额利润，表现由为突出的是招投标环节。招投标是市场经济呼唤公平交易应运而生的一种交易方式。我国《招标投标法》的实行曾一度被高度评价为投资、建设领域的“阳光法案”，但是由于缺失相关的配套法律来保障它的实施（例如《招标投标法》第十条规定了招标分为公开招标和邀请招标两种方式，但是未明确规定何种情形必须采用公开招标），导致规避招标、虚假招标、围标串标、评标不公等现象滋生，同时又由于法规的滞后性，导致新型的职务犯罪方式、手段滋生。笔者认为，对于招标投标环节，首要是建立完善的信息发布机制，规定工程建设项目一律公开招标，让权力运行在阳光下。
2、权力配置不科学
权力过于集中，权力配置不科学，这给工程建设领域滋生腐败提供了土壤和条件。工程建设领域涉及的部门有发改、国土、规划、建设等，而每到一个阶段，权力都主要集中于相关负责人手中，相关负责人基本有绝对的话语权，自由裁量权大，再加上法规制度不完善，给职务犯罪提供极大的便利。例如房地产行业涉及的容积率调整、限高调整、用地性质变更等许多方面的行政审批权力往往掌握在规划、国土部门的少数人手中，而规划调整只有程序性的规定并无条件限制等实体性规定，相关部门领导在调整容积率、建筑密度、用地性质变更等方面具有很大的自由裁量权，这在客观上为少数腐败分子提供了可乘之机。[⑧]笔者建议出台《城乡规划法》配套法规，对容积率调整、规划用地性质改变进行规定，打破权力过于集中的格局。
3、监管难、监管落实不到位
“权力不受制约和监督，必然导致权力的滥用，产生腐败。职务犯罪在本质上是权力的严重变质或异化，即公共权力蜕变为私有权力、公职人员为获取私人利益而对手中职权的非正当运用”。[⑨]工程建设领域涉及的环节多，涉及的社会关系广泛，这客观上给监管工作带来了难度。例如调整规划主要由规划部门决定，审批过程缺乏有效的公示、听证等程序，导致有效监督难以开展。再如，《招标投标法》规定，项目法人、行政主管部门、评标委员会都应彼此独立，然而，目前不少地方，评标委员会由在行政隶属关系下的专家组成，最终谁中标还是领导说了算，这就是典型的既是“运动员”又是“裁判员”模式。[⑩]
“权力所有者与权力使用者的分离，直接导致权力在使用过程中，使用者背离所有者而具有了独立性，随之而来的是权力运行过程具有了极强的隐蔽性。权力所有者不易觉察权力运行状况，难以实施监督和控制。”[11]权力运行的隐蔽性给监管带来了困难，但是也正是因为监管落实的不到位，才加大了腐败运行的隐蔽行，延长了职务犯罪的潜伏期，这是工程建设领域职务犯罪潜伏期普遍长达5年之久的重要原因。
三、检察机关视角：我国工程建设领域职务犯罪“惩治”和“预防”现状
（一）目前我国反腐败机构设置
我国的反腐败机构主要有中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部、国家预防腐败局、检察机关的反贪机关和职务犯罪预防机关等。特别说明的是国家预防腐败局，它成立于2007年9月13日，是我国的国家级预防腐败专门机构，主要负责全国防腐败工作的协调与策划，制定反腐政策，检查与指导社会企业、单位、团体的反腐工作同时负责预防腐败的国际合作和国际援助。[12]党的十五大提出了“由党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败组织体制的建设思路，且该建设思路一直延续到现在。[13]下表4列明了我国反腐败机构隶属关系。本文是立足检察机关视角对我国工程建设领域职务犯罪进行探析，因此，下文中对我国工程建设领域职务犯罪的惩治和预防现状也是基于检察机关视角来分析的，主要分析的是司法系统中检察机关的反贪机关和反渎职机关惩治职务犯罪的现状以及检察机关内部职务犯罪预防机关对工程建设领域职务犯罪的预防工作开展的现状。

表4：我国反腐败机构隶属关系表[14]

反腐败机构	所属系统	职能分工
各级纪律检查机关	党委系统	惩治、教育
各级行政监察机关	行政系统	惩治、教育
国家预防腐败局	行政系统	预防
检察院反贪机关	司法系统	惩治
职务犯罪预防机关	司法系统	预防

（二）我国工程建设领域职务犯罪惩治现状
1、检察机关反贪局反渎职局侦查案件受制约
工程建设领域职务犯罪有方式专业化、手段隐蔽性、潜伏期长等特征，办案人员需要掌握专业知识和专门技能，侦查案件受到办案人员自身专业领域局限性制约。除了来自自身的制约因素外，侦查职务犯罪案件还有外部制约因素。检察官办案责任制进行改革，确立了反贪局反渎职局构建主办检察官责任制，但是由于工程建设领域涉及范围广，利益链条广，社会关系极其的复杂，导致当地党政机关相关人员，甚至检察机关内部领导干预办案专员办案。例如天津市人民检察院原检察长李宝金即滥用执法权干涉工程建设，并为相关涉案人员提高保护伞。
2、惩罚力度：受贿者和行贿者违法犯罪成本低
从行贿者角度而言，大部分建筑企业通过行贿即可取得建设用地和工程承包权、开发权，这在社会上形成了不良“社会效应”，于是其他建筑企业也采取这种“以小博大”即行贿的方式来作为占领市场的捷径。但是司法实践中对行贿犯罪的打击力度明显跟不上反腐败斗争形势。大量行贿人通过不正当手段获取巨大的非法利益但却不受法律制裁，而受贿的党员干部被追究刑事责任甚至有些丢掉性命，两者在法律的天平面前形成鲜明的对照。正是这种的差异，助长了“以小博大”的不良社会风气，那么工程建设领域职务犯罪的惩治便难以根治。
从受贿者角度而言，工程建设领域的利润太大、诱惑太多。尽管目前我国一直保持着高压严打态势，也难以阻止工程建设领域窝案串案的发生。再加上，工程建设领域的利益链条广，社会关系错综复杂，有时即使被查到也会有人出来“说情”，将“大事化小，小事化了”，从而大大减低了工程建设领域职务犯罪的风险。此外，我国职务犯罪刑事处罚的不严厉，以及在职务犯罪处罚权衡上的相对“不公平”，给人产生一种错觉。刑法规定受贿罪达到10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。而实务中，会出现受贿十万元与受贿几百万元处罚没有太大区别。如南京市栖霞区建设局原局长杨建受贿人民币30万元被判处有期徒刑十年，并处没收个人财产人民币5万元，而重庆市九龙坡区原区长黄云受贿人民币232万余元被判处十三年并处没收个人财产人民币10万元。如此一来，对于已经受贿10万元以上的党员干部，他们认为反正判刑差不多，享乐要及时，以后接受贿款时便变得更肆无忌惮了，甚至“胃口越来越大”。而实务中，缓刑又被大量运用于职务犯罪案件中，再者，我国有些地方在执行减刑、假释和保外就医时把关不严，不少犯罪人员利用此法律规定通过各种非法途径获得提前释放。
（三）我国工程建设领域职务犯罪预防现状
最高人民检察院在多个规范性和指导性文件中为检察机关开展预防职务犯罪开列了一份业务清单，清单上的预防业务主要包括：（1）通过犯罪分析提出预防建议；（2）通过预防调查提出预防建议；（3）提供预防咨询；（4）警示教育；（5）预防宣传；（6）信息建议。[15]而在实务中经常涉及的是检察建议、行贿犯罪档案查询制度和警示教育。笔者重点从这方面阐述目前检察院职务犯罪预防机关开展预防工作现状。
1、检察建议难落到预防实处
检察机关注重剖析职务犯罪的法案原因，根据最高人民检察院统计，2008年至2012年间，全国检察机关共向有关单位提出预防建议161786件。然而目前基层和地市级检察机关由于技术能力和信息资源有限，难以向社会各界提供有相当技术含量的检察建议，相当一部分是完全出于应付考核的目的而制作检察建议。另一方面，检察建议因其缺乏“刚性”即法律强制性，社会各界不仅很少有就完善管理等向检察机关主动咨询的，即便是检察机关向有关企业发送检察建议，企业也很少按照检察建议进行整改。
2、行贿档案查询制度
2006年3月，最高人民检察院印发了《关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定》，行贿犯罪档案的信息收集、系统建立及对外受理查询由检察机关负责，特定主体可以通过向检察机关查询行贿犯罪记录对特定行贿人采取降低资质、取消资格等监管措施，行贿档案查询制度在打击贿赂犯罪、让市场在法治轨道上运行起到了重大作用。[16]我国目前已经实现了行贿犯罪档案查询系统全国联网，在2008至2012年间，全国检察机关共为有关单位提供查询223万余次。但是，由于设置了“由检察机关立案侦查，并经人民法院裁判”的前置条件，并且局限在“建设、金融、医药卫生、教育和政府采购领域”，这导致行贿档案的录入范围过窄，从而使得行贿档案查询工作实效性不够。实务中，更有不少机关单位、企业比较抗拒行贿档案查询工作，尤其是在基层检察机关，这直接影响到行贿档案查询工作的开展。
3、警示教育
检察机关预防部门常常和相关的机关单位如国土局、建设局等，以及相关建设企业合作，开展专项预防工作，检察机关也常常委派经验丰富的检察官到机关单位、企业去开展讲座，解说职务犯罪，但是这方面普遍存在问题，比如教育方式不适当，教育技术不到位，教育效果不明显、教育工作缺乏持续性、策略性和规划性。笔者曾到某基层检察机关调研就发现：到国土局和到消防大队开展警示教育的课件居然是一模一样。
四、立足检察机关职能，构建“惩防一体化”机制
（一）检察机关在惩治和预防职务犯罪的法律定位
工程建设领域职务犯罪是各类职务犯罪的其中一种典型代表，根据统计分析2011年工程建设领域职务犯罪占各类职务犯罪的比例高达25%，据此笔者重点分析检察机关在惩治和预防职务犯罪中的法律定位，而不再赘述其在工程建设领域职务犯罪的法律定位问题。新《刑事诉讼法》进一步诠释了《宪法》赋予了检察机关侦办职务犯罪案件的职权，这项职权是检察机关除提起公诉权、检察监督权以外的一项重要职权，并且在进行深化司法体制改革中，更提出要保障检察机关侦办职务犯罪案件的独立性、自主性。2009年最高检察院制定下发了《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》，指明：检察机关预防职务犯罪工作是党和国家反腐倡廉建设总体格局的重要方面，是惩治和预防腐败体系的重要部分，是检察机关惩治职务犯罪工作的必然延伸和法律监督职能的重要内容。这表明检察机关不管是在惩治职务犯罪方面还是在预防职务犯罪方面，都承担着重要职责，发挥着重大作用，其法律地位无法替代。
（二）构建“惩防一体化”机制
1、司法体制改革，确保检察院反贪局反渎职局侦查办案独立性
2000年5月最高人民检察院制定并下发了《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》，到2004年12月，全国90%以上的检察机关都实行了主伴检察官制度，但是在基层检察机关主办检察官制度被虚置、流于形式。个案干预易给党员干部提供寻租空间，滋生腐败问题，尤其是工程建设领域，更容易出现党政干部干预个案的现象。2013年12月，江西省纪委、组织部、政法委联合下发了《关于党政领导干部支持司法机关依法独立办案的若干规定》，明确规定党政领导干部不得利用职务便利和影响，插手、干预司法机关执法办案活动，违反规定的，将对相关党政领导干部实行问责。^{^[17]}2014年6月15日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理4项改革，^{^[18]}该《改革框架意见》试图探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制，明确权利和责任，法官、检察官对所办案件终身不择，严格错案责任追究。这一系列司法体制改革的落实为检察官办案独立性提供保障。笔者认为，要深化司法体制改革亟需“去行政化”，还原检察工作的“司法属性”，同时为了保障检察官办案独立性，进一步推进办案质量终身负责制，达到责、权、利相统一，充分调动检察官办案积极性，可借鉴德国成功经验，建立检察官终身任命制。
2、完善工程建设领域相关法律法规，加大惩治力度
相关法律法规的不完善，导致管理机制产生漏洞。上文中，笔者就提出应当建立保障《招标投标法》实施的相关法律法规，尽快制定《城乡规划法》配套法规，出台规范规划执行的具体制度。
加大惩治力度，提高法律威慑力。美国学者罗伯特在《控制贪污腐化》一书中，具体分析了腐败行为产生的动机和条件，并提出了两个公式[19]：腐败动机=贿赂－道德损失－［（被发现和制裁的机会）×（所受处罚）］＞薪金+廉洁的道德的满足感，这说明受贿所得减掉道德损失和法律风险后仍大于薪金和道德满足感，那么就会产生腐败动机；腐败条件=垄断权+自由处理权－责任制，这说明，当无须承担责任风险时，就滋生了腐败的条件。通过该两个公式，再结合工程建设领域职务犯罪的高发性、潜伏期长等特点，检察机关在侦查这类案件时要尽可能的缩短办案时间，及时查处违法犯罪行为，“惩罚犯罪的刑法越是迅速和及时，就越是公正和有益”[20]。笔者认为，加大对行贿者的惩罚力度，切断贿赂犯罪的源头，同时对受贿者要依法公正的量刑，防止重罪轻判，依法适用缓刑、免予刑事处罚，对于执行环节，也要严格把关，依法适用减刑、保外就医、假释制度，避免别有用心之徒走政策边缘、钻法律空子。
3、充分行使对减刑、假释、监外执行案件的检察监督权
充分行使检察监督权，如上所述，尤其对减刑、假释、暂予监外执行案件加强监督。最高检在2014年3月20日以来开展的减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动中，全国检察机关已建议将711名犯罪收监执行，其中原厅局级以上职务犯罪罪犯76人。2014年6月，最高检制定下发《关于对职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行备案审查的规定》，要求对原县级以上职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件实行分级备案审查。2014年8月26日，最高检发布《人民检察院办理减刑、假释案件规定》（下文简称《规定》），首次对检察机关派员出庭减刑、假释案件职责、程序要求进行规范，《规定》同时要求检察机关对六类减刑、假释案件一律进行调查核实，其中就包括拟提请减刑、假释罪犯系职务犯罪罪犯。[21]该三项举措即“分级备案审查、派员出庭职责规范、职务犯罪罪犯提出减刑假释一律需接受调查核实”有效保障了检察机关检察监督权的充分行使，使得减刑、假释、暂予监外执行法律监督长效机制得到进一步的健全和完善。在《规定》中还明确了对减刑、假释不当案件要坚决予以纠正，并严惩减刑假释中的司法腐败行为。笔者认为，该《规定》有效了赋予了检察机关对减刑、假释、暂予监外执行案件的法律监督权，对该环节进行严格把关，给职务犯罪尤其是关系错根盘节的工程建设领域职务犯罪一“当头棒喝”，其意义重大而深远，但是笔者认为对检察机关关于减刑、假释案件不当行为提出的书面纠正意见应当赋予法律效力，不要让它形同虚设，同时应当赋予检察机关在惩治司法腐败行为中的刚性职权，对如何介入、如何惩治在实体上和程序上都做出具体规范，从而确保检察机关的该项法律监督权落到实处。
4、加强检察机关预防业务
将检察建议落到预防实处。增强检察建议在工程建设项目上的针对性、时效性和权威性，制作专业化、规范化的检察建议。检察建议发送到相关机关单位和企业后，要时刻督促相关机关单位和企业落实检察建议，按照要求进行整改。建立检察建议整改反馈机制，以掌握整改情况和检察建议落实情况。
建立科学的行贿档案查询制度。扩大录入范围，建立信息分类录入机制，同时还要设置合理的档案保存和查询期限[22]。实践中，行贿档案查询的启动往往是由有关单位和企业自主向检察机关申请查询的，笔者认为要改变检察机关被动现状，可通过赋予行贿犯罪档案查询一定的强制性，尤其是在工程建设领域，可以在易发高发职务犯罪的招标投标、资金管理和土地出让环节设置必须进行行贿档案查询这道“防火墙”，从而将预防犯罪的关口前移。
避免警示教育流于形式。检察机关应当采取方式恰当的教育方式，“因材施教”，提高教育工作的策略性和规划性，通过以案说法，展示职务犯罪受到严厉惩罚来引导受教育者充分了解犯罪的风险和代价。笔者认为，在开展警示教育的同时，可以借鉴中国香港ICAC即廉政公署的做法，深入社区，与公众面对面的接触宣传教育手段，关键重点宣传社会各界人士预防贪污的知识和措施。
5、完善与反腐败组织机构协作机制，整合资源，达到“惩防一体化”
除了国家预防腐败局是在中央政府层级设立的，其他反腐败机构是从中央到县级都有设立，根据我国反腐败组织体制“由党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”，检察机关要与纪委、监察部合作，曹建明检察长在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议发表讲话中就提出“检察机关要为党委治理腐败当好参谋”，完善协作机制，整合资源，达到“惩防一体化”。笔者认为，必须加强工作联系制度，整合资源，建立工程建设领域互联互通的诚信体系，诚信体系包括招投标信息管理系统、信用档案等，旨在信息公开，接受群众监督。

[①] *张超：乐平市人民检察院副检察长
周菊华：乐平市人民检察院研究室主任
胡淑萍：乐平市人民检察院

[②] 高铭暄，陈璐：《当代我国职务犯罪的惩治与预防》，载《法学杂志》，2011年第2期。

[③] 笔者认为用“国家公职人员”表述比“国家机关工作人员”更为恰当，《刑法》第93条对国家工作人员做了详细分类和说明，国家机关工作人员是其中一种，“其他依照法律从事公务的人员”也是国家工作认为，为了将贪污罪尽可能的包含在职务犯罪之中，笔者认为用“国家公职人员”表述更为恰当。

[④] 阎海荣：《工程建设领域腐败的预防与治理研究》硕士论文。

[⑤] 张中友主编：《预防职务犯罪——新世纪的社会工程》，中国检察出版社2000年版，第82页。

[⑥] 国家预防腐败局办公室编著：《工程建设领域典型案件剖析与预防腐败指引》，中国方正出版社2011年版，第152页。

[⑦]国家预防腐败局办公室编著：《工程建设领域典型案件剖析与预防腐败指引》，中国方正出版社2011年版，第26页、第43页。

[⑧]国家预防腐败局办公室编著：《工程建设领域典型案件剖析与预防腐败指引》，中国方正出版社2011年版，第156页。

[⑨] 肖剑鸣、翁连金：《论防治职务犯罪的权力运行制度》，载《政法学刊》2004年第1期，第61页。

[⑩] 摘自谢岸烨：《我国工程建设领域职务犯罪研究》硕士论文。

[11] 朱兴有著：《预防职务犯罪问题研究》，中国检察出版社2004年版，第76页。

[12] 14摘自周颖：《工程领域的腐败现象的研究与对策》硕士论文

[13] 党的十六大报告、十七大报告、2005年中共中央《实施纲要》以及2008年中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》均表述一致。

[15] 桑本谦，李华：《检察机关预防职务犯罪的困境和出路》，载《当代法学》，2010年第3期（总第141期）。

[16] 高伟翔：《关于完善行贿犯罪档案查询制度的思考》，载《法制与社会》，2011年07（下）。

[17] 徐昕，黄艳好，汪小棠：《中国司法改革年度报告（2013）》，载《政法论坛》，第32卷第2期。

[18] http://www.rmzxb.com.cn/sy/yw/2014/06/16/339616.shtml，摘录于2014年8月23日。

[19] 孙谦主编：《职务犯罪监督论》，中国检察出版社1994年版，第232页。

[20] 「意」贝卡里亚著：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第56页。

[21] http://gjwft.jcrb.com/2014/8y/jjgd/index.shtml#zbb001，摘录于2014年8月30日。

[22]高伟翔：《关于完善行贿犯罪档案查询制度的思考》，载《法制与社会》，2011年07（下）。