理论研讨_江西省乐平市人民检察院

第十届全省检察理论研究年会论文

论检务公开制度的完善

侦查监督科郑梁

摘要：检务公开的法理基础在于权力监督、人权保障和知情权的实现。检察机关作为执法主体，也存在着滥权和需要监督的问题，因此，检务公开作为检察改革的重要内容，一直以来是探讨的热点问题。检察机关通过检务公开满足人民群众的知情权、参与权和监督权，维护社会的公平正义，取得了良好的社会效果，得到了社会各界的认可。检务公开制度不断改革、深化及完善，是推进民主法制进程的必然要求。本文就如何进一步深化检务公开这一问题，略谈一些自己的粗浅认识。
关键词：深化；检务公开；完善

一、引言
检察机关是国家的法律监督机关，担负着委会司法公正的重要使命，要树立检察监督权威，全面履行法律监督职能，就必须使社会各界和人民群众能够了解、支持、监督检察工作。检务公开是检察机关主动接受各界监督的根本途径，也是检察工作为人民服务的有力保障。1998年10月，最高人民检察院决定在全国检察机关推行检务公开制度，这种制度设计解决了检察环节存在的神秘感和“暗箱操作”的不规范行为，保障了诉讼当事人的知情权、参与权和监督权，使得程序公正价值得到进一步实现，检察机关的执法公信力得到进一步提升。
二、检务公开的基本理论
检务公开是指检察机关（包括检察人员）依照法律和有关规定，通过一定的形式在一定的阶段将检察机关的职责、业务流程相关的不涉及国家秘密和个人隐私的检察活动或者事项，向诉讼参与人和社会各界及时客观地公开，以确保人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权[①]。
（一）检务公开的理论基础
1、人民主权理论
人民主权原则也叫主权在民原则，意思是指国家的权利来源于人民，属于人民。主权是指一个国家固有的处理其国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力[②]。随着资本主义的发展，卢梭等思想家在继承前人思想的基础上，从社会契约论的角度出发，提出了人民主权理论，且这一理论作为一项基本原则被后世各国宪法所继承。
依据人民主权理论和我国宪法，国家的权力来源于人民，属于人民，那么作为国家权力之行使者的国家机关则自然应该对赋予其权利的人民负责并受其监督。检察机关作为我国的法律监督机关，依据我国宪法，它和行政机关、审判机关都是由人民代表大会产生的，因此检察机关所拥有的法律监督权来源于人民。所以检察机关推行“检务公开”不仅仅是理所应当的，更是检察机关的义务。
2、权利监督理论
权力是由自然人来行使的，然而人是有私心的，那么权力在运行的过程中就很有可能被异化、滥用。权力容易被滥用，也是千百年来人们经验的总结。因此，权力在被运用的过程中就应当受到一定的制约和监督。追溯权力被滥用的原因，我们不难发现其与权力运行的不公开、不透明有着密切的联系。所以，要实现公平正义，保障权为民所用，防止司法腐败，就应当保障权力行使的公开度和透明度，让权力在阳光下运行。
检察机关作为我国的法律监督机关，肩负着打击犯罪、保障人权、维护社会主义法制等任务，其在国家权力机构中的地位不容小觑。但我们也要清醒的认识到，检察权在实际的运行过程中因缺少监督机制的制约，亦存在部分检察权滥用的现象。为了促使检察机关真正落实好公正执法的目标，履行好法律监督的职责，实行“检务公开”，畅通对检察权的监督渠道，是检察机关的必然选择。
3、保障人权理论
知情权是公民基本人权的重要内容之一。在现代民主法治国家，国家应该充分保障公民知悉信息的权利。我国宪法明确规定尊重和保障人权，同时随着社会主义法治建设的不断深入，民主法治观念的深入人心，公民权利意识的觉醒，人民有了知悉信息的需求且不断强化。党的十五大、十六大先后提出推行政务公开，党的十七大报告则更为明确具体的要求应该进一步健全和完善民主制度，不断拓展民主渠道以更好地维护人民的民主权利。检察机关推行“检务公开”，是实践依法治国方略、顺应潮流、符合民意之举，是推动我国民主法治建设不断向前的重要力量。
（二）检务公开的现实基础
信息应该公开以确保人权，已经被国际社会所认可，并成为一个世界性的潮流。我国正在实行改革开放并加入WTO，我们无论是政治、经济或者文化等各个方面与世界各国的联系都在不断加强，为了方便我国和世界各国的沟通交流，减少矛盾和冲突，我们在制度方面也应该与国际社会接轨。“检务公开”是建设信息公开制度在检察领域的重要探索，是国际社会普遍信息公开这一背景下的时代要求。
实行“检务公开”也是实践依法治国基本方略的需要。我们要实行依法治国，建设社会主义法治国家，那么我们就应该建设社会主义法治政府，推行司法改革，健全司法体制，完善权力制约和监督制约。检察机关主动将检察活动和检察信息公开，接受社会各界的监督，有利于公平正义的实现，是检察机关实践依法治国方略的表现。
（三）检务公开制度的价值
“检务公开”能够促进司法资源的优化配置，实现检察权的高效运行。建立健全检务公开制度，检察机关开门纳谏一方面使得检察工作更加透明化、阳光化，另一方面也使得群众对于司法的诉求有了特定的渠道得以伸张，既起到了司法便民的作用，也规范了人民群众表达诉求的方式和行为，强化了检民之间的互动互信，减少了当事人因不清楚、不理解所造成的反复缠访缠诉的行为，对于我国现今司法资源紧张的现状无疑具有一定的缓解作用，使我国有限的司法资源得到有效利用。
“检务公开”是实现检察权公正运行的基本前提。在司法工作中，实现公正是司法机关所不懈追求的目标和最高理念。然而，司法在封闭的环境中运行极易造成独断局面，违背立法的精神。因此，让权力公开化的运行是确保实现公正的一种经济高效理想的措施之一。检察机关把法定可以公开的事项，主动向社会公开，是检察改革的重要举措，也是检察机关为了实现检察公正所进行的积极有益的探索。
三、我国检务公开的现状及问题
在我国检务公开制度实行的十六年中，对检察权的监督制约机制得到了强化，检察人员的执法行为得以更加规范、公正执法的意识也进一步得到提高。然而，随着检务公开开展的不断深入，存在的不足之处也相继显现出来，检务公开制度有待进一步规范和深化。
（一）我国检务公开的现状
自1998年我国最高人民检察院决定实行检务公开以来，各级检察机关积极践行检务公开，《人民检察院“检务公开”具体实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》等一系列举措相继出台。检务公开的主要内容有：人民检察院的职权和职能部门主要职责、人民检察院直接立案侦查案件的范围、犯罪嫌疑人被害人证人的权利和义务、举报须知、申诉须知等。2006年的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》又进一步充实了以下主要公开内容：检察官的任职资格和管理、检察人员任职回避和公务回避、人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定。在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的规定、不起诉案件公开审查规则、普通程序简化审理“被告人认罪案件”程序、适用简易程序审理公诉案件的程序、人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定、国家刑事赔偿的规定、民事行政抗诉案件办案规则、检察机关人民监督员制度试点工作的规定、检察工作纪律和检察官职业道德规范和其他依法应当予以公开的内容。
（二）我国检务公开存在的问题
1、思想观念的滞后性
检察机关中一些领导干部和检察人员认为，检察权在国家权力结构中属于核心权力之一，具有十分重要的地位，因此在行使检察权的过程中应当充分体现国家的权威性，而要达到检察权在社会公众中产生应有的威慑力和影响力的目的，就必须确保检察权在检察机关内部封闭运行。由于少数检察人员对“检务公开”认识上出现的偏差，目前在检务公开制度实施的过程中存在着这样一些现象：比如有些检察机关在开展检务公开的工作中只是将其性质、任务、职责等内容予以公布，或者仅仅给出一个执行结果，或者只是告诉当事人具有某项权利及专业法律语言，而对于某些十分敏感的民众媒体普遍聚焦的问题以及案件进展等情况，则讳莫如深。少数检察院甚至将“检务公开”视为一项任务来应付，上级临检时匆匆公开，上级人走即随即搁置。正是因为少数检察人员在思想上没有准确充分的认识“检务公开”，使得检察机关在行动上存在偏差甚至抵触，严重阻碍了检务公开的发展进步。
2、相关制度与机制的不完善
法制化的缺失严重阻碍了“检务公开”的发展。我国至今尚未制定一部专门的信息公开法，2008年颁布的《政府信息公开条例》所规定的主体也仅仅是行政机关，而作为我国法律监督机关的检察机关并不适用于这一条例，因此检务公开仅仅是检察机关自身主动自觉实施的一种行为。由于缺乏严厉的法律的支撑，对于检察机关在工作中如果未履行或正确履行告知义务会导致怎样的后果没有法律规定，导致我国检务公开工作流于形式，仅仅公布一些无关痛痒的内容，使得“检务公开”存在较大的随意性和不确定性。
我国检务公开缺少考核机制、权利救济机制，“检务公开”依然仅凭检察机关自行自觉来实行。权利救济的缺失，使得检务公开难免会流于形式；而考核机制的缺失，使得奖惩无法落实，导致对检务公开监督乏力，发展持续性不强。因此，一方面各级检察机关都在积极贯彻和落实“检务公开”要求，各种报道层出不穷，而另一方面在某些领域“检务公开”积极性、主动性不高，仅仅停留在日常性、宣传性层面，将其视为任务，既浪费了宝贵资源，也违背了制度创建的初衷。因此，我国目前有关“检务公开”的配套机制的不完善也必然阻碍检务公开制度的进一步发展。
四、我国检务公开制度的完善
我国检务公开制度推行十余载，取得的良好的法律效果和社会效果是值得肯定的，但其存在的问题也亟待我们解决。深究问题成因，我们不难发现，主要是检察系统内部对检务公开认识不足和缺乏相关配套制度所导致的。因此，笔者认为要进一步深化我国检务公开制度，必须从以下几个层面入手。
（一）提高对“检务公开”的认识
要进一步深化我国检务公开制度，就必须采取各种措施提高检察机关工作人员对于“检务公开”的认识，实现思想统一。一方面，应该突破传统的错误观念的束缚。“法不可知，则威不可测”、“司法神秘化”等封建传统观念通过经年累月根深蒂固，但这些传统观念是绝对不符合现今司法民主化等潮流的。我们作为检察机关工作人员，作为社会主义民主法制的建设者，必须在思想上突破这些腐朽观念的束缚。另外一方面，应该明确“检务公开”的重大价值和现实意义。我们作为检察人员，应当切实体会到“检务公开”是人权保障理念的重要体现，其对于促进民主法治、维护公平正义有着极为重要的作用，必须充分认识到“检务公开”工作任重而道远，只有检察机关工作人员积极主动的践行“检务公开”的要求，才能使我国检务公开制度得到进一步的发展。
通过加强对检察人员教育，使其正确认识自己身份和地位，从内心深处树立起服务意识，确立全心全意为人民服务的宗旨。当检察人员充分认识到自己是人民公仆，应当为人民服务时，将有利于检察人员纠正其“官本位”的错误思想，增强检察机关开展“检务公开”的主动性和积极性，我国检务公开滞后的局面将得到大大的改观。
（二）实现检务公开的法制化
在立法体系上，检务公开由各国《信息公开法》（《信息自由法》）进行统一规范[③]。要想从根本上解决当前我国“检务公开”在实施过程中存在的问题，实现“检务公开”合理化、正当化并进一步深化，必须制定《信息公开法》。这部法律应当明确检察机关为信息公开的主体，对检察机关不公开信息的监督、救济以及制裁的方式和程序都应当有详细的规定。只有通过全国人大或其常务委员会制定《信息公开法》，实现“检务公开”的法制化，才能根除检务公开在实践中所遇到问题，才能使检务公开实现其初衷而不致流于形式。
（三）健全检务公开的相关制度
首先必须完善检察告知制度。检察告知是指“在检察执法过程中，检察机关和检察办案人员将有关检务公开的内容向有关的单位和个人公开告诉的一种形式”[④]检察机关的告知制度是一项十分重要的制度，该制度得到贯彻和落实将既能保障公民的合法权益，也能规范检察权的运行，促进司法公正公开。检察机关的告知制度是向犯罪嫌疑人、被害人、检举人释法说理，保障办案效果的重要手段。检察机关在把案件及时办结的基础上，将办案过程再深入推进一步，通过深入细致的法律宣传、政策解释、思想疏导等，既把事实澄清，又把道理讲明，充分阐明案件处理的过程、事实、理由和根据，接受当事人的监督，让当事人清楚其执法过程是公开的，办案程序是规范的，处理结果是公正的，让他们心服口服。
其次，检察机关在实施检务公开的过程中，必须有一套完善的工作情况考评机制。考评工作应以定期考核为主，但也采取不定期抽查的方式。要建立考评体系，对“检务公开”的各个方面进行更加细致的规定，订立一定的标准，并明确职责与责任。同时，考评结果应当及时公布，而且是面向全社会公布。只有这样才能使“检务公开”的要求得到切实的贯彻落实，保障检务公开制度的深化发展。
再次，应当加强检务公开的救济机制建设。当公开相对人在对检察机关的公开工作存在不满不服时，能够有正当的途径获得救济。比如允许当事人向监察委员会申请复议，对复议结果仍旧不服可以再向上一级机关申请复核。同时，对于由于检察人员未遵守“检务公开”的要求而使得当事人遭受不必要的损失时，应当允许当事人能够通过一定途径获得相应的赔偿或者补偿。
（四）进一步拓展公开渠道
“检务公开”并不是纸上谈兵，其最终必须通过多方面的渠道向社会大众传播检察信息。除通过广播、电视、报纸、杂志等媒体这一传统渠道来宣传检务信息之外，更要充分认识和利用互联网迅速、覆盖广等特点，适时推广“电子检务公开”，通过建设门户网站、微博、微信等多种信息渠道向社会分享检务信息，使检察权随时随地都处于公众视野下，以更好地保障广大人民的合法权益。同时，由于“检务公开”具有很强的专业性，所以要注意语言上的通俗易懂性，要让公众真正明白、理解其所接收到的检务信息，只有这样才能真正实现“检务公开”的意义。
五、结语
进一步深化“检务公开”制度对我国民主法治的发展和社会主义和谐社会的建构具有极大的促进作用。“检务公开”的进一步开展，能够优化检察权运作体系，实现检察权的民主、高效、公正和权威，能够提高检务人员认识、树立为人民服务理念，能够保护公民的合法权利，切实实现司法为了人民、方便人民、保护人民。

[①] 刘润发、王金贵：《检务公开理论与实践学术研讨会综述》，《人民检察》2009年第14期。

[②] 张庆福：《宪法学基础理论》，社会科学文献出版社，1994年版。

[③] 高一飞：《检务公开的国际准则与域外立法》，《人民检察》2009年第15期。

[④] 侯磊：《检务公开论》，中国检察出版社2004年版。